عصر ایران؛ محمدرضا نریمانی* - وقتی از بحرانهای امروز ایران حرف میزنیم، معمولا فهرستی از مشکلات را کنار هم میگذاریم: تحریم، تورم، سقوط پول ملی، بحران مسکن، کسری بودجه، آلودگی هوا، قاچاق سوخت و… . اما مسئله اصلی این نیست که «چند مشکل» داریم، مسئله این است که این مشکلات چگونه به هم قفل شدهاند و یکدیگر را تشدید میکنند.
در زبان تفکر سیستمی، به این وضعیت «تلههای سیستمی تشدید» یا escalation system traps میگویند؛ حلقههای بازخوردی که هر چه بیشتر دست و پا میزنیم، بیشتر در آن فرو میرویم. این مشکلات شبیه «بنبست ساده» نیستند که با یک تصمیم درست و اجرای خوب حل شوند، بلکه به مارپیچهایی شباهت دارند که هر واکنشِ کوتاهمدت برای کاهش درد، خود در بلندمدت مشکل را بزرگتر میکند و سیستم را در یک مدار خودتقویتگر گرفتار نگه میدارد. ایران امروز، متأسفانه در متنِ چنین مدارهایی ایستاده و دستکم در چهار تله از این جنس گرفتار است:
تله یارانه حاملهای انرژی
تله تحریم و ذینفعان تداوم آن
تله تورم، سقوط ارزش پول ملی و اقتصاد سفتهبازانه
تله ارز چندنرخی و رانت ارزی
این چهار تله بزرگ بهدرجهای در هم تنیدهاند که مجموع آنها چیزی فراتر از جمع جبری هر کدام است: چیزی که میتوان آن را «ابرتله اقتصاد تعارض منافع» نامید؛ وضعیتی که در آن، بقای گروههای ذینفع قدرتمند، دقیقاً در گرو تداوم همان اختلالاتی است که اقتصاد و جامعه را فرسوده میکند؛ وضعیتی که در آن، خودِ ساختار اقتصاد سیاسی، طوری چیده میشود که گروههای ذینفع از تداوم بحرانها سود ببرند و بنابراین، هر اصلاحی با مقاومت سیستماتیک روبهرو شود. اگر این ابرتله شکسته نشود، هیچ برنامه توسعهای – هر قدر هم هوشمند – به مقصد نمیرسد.
در ادامه، چهار تله را به زبان ساده مرور میکنیم، سپس نشان میدهیم چطور اینها روی هم سوار میشوند و ابرتله تعارض منافع را میسازند و در پایان راهکارهایی را برای خروج از این وضعیت پیشنهاد میدهیم.
یکی از عمیقترین تلههای سیستمی اقتصاد ایران، نحوه قیمتگذاری و تخصیص یارانه سنگین به حاملهای انرژی (بنزین، گازوئیل و برق) است که ایران را سالهاست به یکی از بزرگترین یارانهدهندگان انرژی در جهان تبدیل کرده است. برآوردهای بینالمللی (از جمله آژانس بینالمللی انرژی و صندوق بینالمللی پول) نشان میدهد که یارانههای آشکار و پنهان انرژی در ایران، بسته به روش محاسبه، در برخی سالها به حدود ۱۰ تا ۲۰ درصد تولید ناخالص داخلی رسیده است. رقمی که ایران را در میان رکوردداران جهان قرار میدهد.
نتیجه این سیاست روشن است: از یک طرف، بنزین، گاز و برقِ بسیار ارزان، مصرف را بهطور غیرعادی بالا برده و آلودگی و ناترازی انرژی را تشدید کرده و قاچاق سوخت را به یک «صنعت» سودده بدل کرده است. گزارشها حاکی از آن است که روزانه بین ۱۲ تا ۳۰ میلیون لیتر سوخت از کشور قاچاق میشود؛ یعنی میلیاردها دلار یارانهای که مستقیم به جیب شبکههای قاچاق میرود . از طرف دیگر، همین یارانهها بخش عظیمی از منابع عمومی کشور را مصروف خود کرده و توان دولت برای سرمایهگذاری در زیرساختهای حیاتی – از حملونقل عمومی و توسعه شبکه ریلی گرفته تا بهروزرسانی نیروگاهها – را به شدت محدود کرده است.
البته گروههای مختلفی از این وضعیت نفع میبرند: مصرفکنندگان پرمصرف (به ویژه دهکهای بالا که توان و تمایل مصرف بیشتر دارند)، صنایع انرژیبَر ناکارآمد، شبکههای قاچاق سوخت و حتی برخی نهادهای عمومی که بنزین ارزان را به دارایی تبدیل میکنند. آنها همگی انگیزه دارند که هر اصلاحی را «خطرناک» تصویر کنند و هزینه سیاسی آن را برای تصمیمگیران بالا ببرند. این نخستین حلقه از ابرتله تعارض منافع است.
دولت برای حفظ رفاه ظاهری و جلوگیری از شوک قیمتی، قیمت حاملهای انرژی را بسیار پایینتر از قیمت تعادلی و منطقهای نگه میدارد؛
انرژی ارزان، انگیزه اصلاح الگوی مصرف، بهبود بهرهوری و نوسازی فناوری را از بخش خانگی، صنعت و حملونقل میگیرد. شدت انرژی اقتصاد بالا میماند یا حتی افزایش مییابد؛
مصرف بالا و قیمت پایین، کسری عظیم مالی (بهصورت یارانه آشکار و پنهان) ایجاد میکند. بخشی از این کسری مستقیماً در بودجه، و بخش بزرگی هم در ترازنامه شرکتهای دولتی و بانکها و ناترازی آنها ظاهر میشود؛
دولت برای جبران این کسریها، یا باید مالیاتهای پایدار بالا ببرد و یا پول پرقدرت خلق کند. دولتهای ایران فارغ از گرایشهای سیاسیشان، برای سالهای متمادی راه دوم را انتخاب کرده که نتیجه آن، تورم مزمن و فرسایش فزاینده ارزش پول ملی بوده است
تورم مزمن و افت قدرت خرید مردم، تابآوری جامعه را در برابر اصلاحات دشوار کاهش میدهد؛ فشار بر خانوارهایی که سالها زیر بار تورم و کاهش قدرت خرید له شدهاند، به سرعت به نارضایتی و ریسک سیاسی تبدیل میشود (تجربه ۱۳۹۸ هنوز در حافظه جمعی تازه است). در نتیجه، هر تلاش برای اصلاح قیمت انرژی، با اعتراض اجتماعی و هزینه سیاسی بالا همراه است؛ و
همین هزینه سیاسی، سیاستگذار را دوباره به سمت «تعویق اصلاح» و ادامه یارانه سنگین انرژی سوق میدهد؛ یعنی بازگشت به نقطه اول، اما در سطحی بدتر: منابع کمتر، ناترازی بیشتر، آلودگی و اتلاف انرژی عمیقتر.
بنابراین دولت اگر بخواهد همین وضعیت را ادامه دهد، ناچار است از یکسو سرمایهگذاریهای ضروری را قربانی کند و از سوی دیگر، برای تأمین بار مالی یارانهها به استقراض و خلق پول متوسل شود. این یعنی تورم بیشتر، کاهش ارزش پول ملی و تضعیف هر چه بیشتر همان خانوارهایی که ظاهراً قرار است با تخصیص یارانه انرژی، در برابر تورم محافظت شوند.
این چرخه معیوب مالی وضعیت تخریب محیطزیستی و نابرابری را نیز بدتر کرده است: قیمت بسیار پایین بنزین و گازوئیل، رشد افسارگسیخته خودروهای غیربهینه، ترافیک، آلودگی هوا، و مصرف گاز در ساختمانهای کمبهرهور را تشویق کرده؛ درحالیکه بخش مهمی از یارانه، نه به دهکهای پایین، بلکه به دهکهایی میرسد که مصرف بیشتری دارند.
در واکنش به فشارها، اخیرا دولت به سراغ نظام چندپلهای قیمت بنزین رفته است: سهمیهای با نرخ بسیار یارانهای، سهمیهای با نرخ نیمهیارانهای و مصرف مازاد با نرخ بالاتر. اما تا وقتی اصل منطق یارانه سنگین، نبودِ نظام مالیات بر کربن و نبودِ حمایت هدفمند از دهکهای پایین اصلاح نشود، این فقط تغییر شکل تله است، نه خروج از آن.
بسیاری از کشورهای درحالتوسعه، در دورهای با تله مشابهی درگیر بودهاند؛ اما برخی با ترکیبِ سیاستهای اقتصادی و اجتماعی دقیق، از آن فاصله گرفتهاند.
اندونزی نمونه مهمی است. این کشور در دهه ۲۰۰۰، بخش بزرگی از بودجه خود را صرف یارانه بنزین و گازوئیل میکرد و هر تلاش برای اصلاح قیمت، به تنش اجتماعی منجر میشد. از ۲۰۰۵ به بعد، دولت اندونزی چند بار قیمت سوخت را افزایش داد، اما همزمان چند کار کلیدی انجام داد:
طراحی و اجرای برنامه انتقال نقدی مستقیم به دهکهای پایین برای جبران بخشی از افزایش قیمت سوخت؛
اجرای برنامه تبدیل سوخت (مثل جایگزینی چراغهای نفتی با کپسول LPG) برای کاهش فشار بر خانوارها؛
اجرای کارزار ارتباطی گسترده برای توضیح اینکه ادامه یارانه سوخت، عدالت را برهم میزند و بودجه را میبلعد.
این ترکیب – اصلاح قیمتی بههمراه ایجاد یک بستر حمایتی برای اقشار ضعیف به صورت نسبتاً هدفمند و البته سخن گفتن شفاف و صادقانه با مردم – باعث شد اندونزی به تدریج سهم یارانه انرژی را کاهش دهد و بخشی از منابع آزادشده را به زیرساخت و آموزش و سلامت منتقل کند.
مصر نیز پس از سالها تحملِ بار سنگین یارانه انرژی، از ۲۰۱۴ به بعد، یک برنامه چندمرحلهای افزایش قیمت سوخت و برق را آغاز کرد. مطالعات بانک جهانی نشان میدهد این کشور با ترکیبِ افزایش پلکانی قیمت، توسعه برنامههای حمایتی برای اقشار ضعیف، و استفاده از فضای سقوط قیمت جهانی نفت، توانست بدون انفجار اجتماعی، سهم یارانهها را کم و منابع را به سرمایهگذاری در سرمایه انسانی و زیرساختها منتقل کند.
تجربه ایران در آبان ۱۳۹۸ نیز نشان داد که بدون طراحی دقیقِ جبران، شفافیت، و آمادهسازی افکار عمومی، اصلاح قیمت انرژی میتواند به اعتراضات شدید منجر شود؛ اما همزمان تحلیلهای مستقل نشان میدهد که اگر پرداختهای نقدی بهدهکهای پایین بهدرستی هدفگذاری و اجرا شود، اصلاح قیمت بنزین میتواند حتی برای فقیرترین گروهها بهطور خالص مثبت باشد
دومین حلقه، به رابطه میان سیاست خارجی، تحریم و ساختار رانتی اقتصاد بازمیگردد. در دو دهه اخیر، هر بار تنش هستهای و منطقهای بالا گرفته، تحریمهای نفتی و مالی شدیدتر شده، دسترسی ایران به بازارها و نظام بانکی جهانی محدودتر شده و وابستگی اقتصاد به فروش نفت در مسیرهای غیرشفاف بیشتر شده است.
در نتیجه این وضعیت، عملاً بیش از یک یا دو مقصد اصلی برای صادرات نفت باقی نمانده و کشور را ناچار به ارائه تخفیفهای قابل توجه بر روی نفت صادراتی خود نموده است؛ برآوردها نشان میدهد که صادرات نفت ایران به چین در ۲۰۲۳ و ۲۰۲۴ به حدود ۱٫۴ تا ۱٫۸ میلیون بشکه در روز رسیده، اما با تخفیفهای سنگین – در حد حدود ۱۰ تا ۱۵ دلار زیر قیمت برنت به فروش میرسد؛ در حالی که نفت مشابه از کشورهای منطقه بعضاً با پریمیوم (اضافه قیمت) فروخته میشود.
در این تله نیز تعارض منافع کاملاً مشهود است: وقتی بخش مهمی از درآمد ارزی کشور از مسیرهایی میآید که ذاتاً نیازمند دور زدن تحریم، مخفیکاری و عدم شفافیت است، طبیعی است که صاحبان این شبکهها، بزرگترین بازندگانِ هر گونه تفاهم پایدار و سیاست خارجی کمتنش خواهند بود. در مقابل، بخش خصوصی مولد، صادرکنندگان شفاف و کارآفرینان دانشبنیان، بازندگانِ استمرار تحریم هستند و برنده عادیسازی روابط خارجی.
سیاست خارجی تنشزا منجر به تحریمهای نفتی و مالی شدیدتر می شود؛
تحریمها وابستگی به درآمدهای نفتی غیرشفاف و تخفیفهای سنگین از طریق قراردادهای مبهم با چند خریدار محدود را بیشتر می کند؛
وابستگی بیشتر به درآمدهای نفتی غیرشفاف منجر به رشد و تقویت شبکههای دلالی میشود که کارکرد اصلیشان دور زدن تحریمها و جابهجایی پول حاصل از فروش نفت است؛
تقویت این شبکهها در داخل منجر به تبدیلشدن آنها به بلوک قدرت اقتصادی–سیاسی میگردد که از تداوم تحریم و تنش نفع میبرد؛
با تداوم این وضعیت، قدرت و صدای نیروهای مولد و صادراتمحورِ شفاف که برای رشد، به عادیسازی روابط خارجی و دسترسی پایدار به بازار و سرمایه نیاز دارند، هرچه بیشتر تضعیف میشود.
و نتیجتاً انگیزه نظام تصمیمگیری برای تنشزدایی پایدار بیش از پیش کاهش یافته و سیاست خارجی پرهزینه، خود را بازتولید میکند.
در سطح بینالمللی نیز، طرفهای مقابل تحت فشار افکار عمومی و رقابتهای منطقهای هستند که «امتیاز دادن» به ایران را بهعنوان «ضعف» تعبیر نکنند؛ بنابراین، آنها هم انگیزه دارند تا حداقل از لحاظ سیاسی، چرخه تحریم و فشار را ادامه دهند. نتیجه، یک تله تشدید است که در آن، هر دو طرف با منطق کاملا «دفاعی» عمل میکنند، اما خروجی نهایی، تشدید تنش است.
تجربه تاریخی چند کشور نشان میدهد که خروج از این نوع تله، تقریباً همیشه محتاج ترکیب «تغییر جهت در سیاست خارجی» و «تغییر در توازن نیروهای داخلی» است.
ویتنام پس از جنگ طولانی و تحریم، تا اواخر دهه ۱۹۸۰ در وضعیت رکود و انزوای اقتصادی بود. با آغاز برنامه «دویموی» (نوسازی) از ۱۹۸۶ و سپس عادیسازی تدریجی روابط با ایالات متحده و ورود به سازمان تجارت جهانی در ۲۰۰۷، این کشور مسیر متفاوتی را پیمود که در آن اقتصاد را بطور تدریجی آزادسازی و بخش خصوصی و سرمایهگذاری خارجی را به رسمیت شناخت، سیاست خارجی را به سمت ادغام در اقتصاد منطقهای (آسهآن) و جهانی سوق داد و اقدام به ایجاد صنایع صادراتمحور (الکترونیک، نساجی، کشاورزی فرآوریشده) و جذب سرمایهگذاری مستقیم خارجی نمود.
نتیجه این ترکیب، رشد نسبتاً پایدار، کاهش شدید فقر و ایجاد طبقهای از بنگاهها و کارگران و مدیران شد که ذینفع ادغام در اقتصاد جهانیاند، نه انزوا.
آفریقای جنوبی نیز نمونهای است که در آن، پایان آپارتاید و رفع تحریمهای بینالمللی تنها در سایه یک چرخش سیاسی داخلی ممکن شد؛ یعنی توافق سیاسیای که توازن قدرت را تغییر داد و امکان بازگشت به بازارهای جهانی و جذب سرمایه و فناوری را فراهم کرد.
پیام مشترک این تجربهها این است که خروج از تله تحریم–رانتی، فقط با یک «توافق دیپلماتیک» مقطعی حاصل نمیشود؛ بلکه محتاج اصلاحات داخلی در جهت شفافیت، کاهش رانت و تقویت بخش خصوصیِ مولد است تا گروههای ذینفع جدیدی شکل بگیرند که نه از تحریم و انزوا، بلکه از تداوم عادیسازی و ادغام اقتصادی سود میبرند. بدون این دوگانه همزمان – تنشزدایی بیرونی و بازسازی درونی – خروج پایدار از تله تحریم تقریباً ناممکن است.
تله سوم، محل تلاقی سیاست مالی و پولی بیانضباط، تحریم و رکود، و رفتار عقلانی اما مخربِ خانوارها و بنگاهها است. از همینجا است که گرفتاری در این تله را میتوان مستقیماً در زندگی روزمره مردم مشاهده کرد: تورم مزمن بالا، سقوط تقریباً دائمی ارزش پول ملی و هجوم سرمایهها به سمت داراییهای غیرمولد.
در سالهای اخیر، نرخ تورم نقطهبهنقطه و سالانه در ایران غالباً در محدوده ۴۰ تا ۵۰ درصد در نوسان بوده است. همزمان، ارزش رال، – با در نظر گرفتن بازار آزاد – نسبت به سال ۲۰۱۸ تقریباً بیست برابر سقوط کرده و نرخ ارز به تازگی رکورد یک میلیون و دویست هزار رالا برای هر دلار در بازار آزاد را شکست. در چنین محیطی، عقل سلیم به شهروندان میگوید نگهداشتن رالش، نوعی خودزنی مالی است و باید هر چه سریعتر پسانداز را به «چیزی» تبدیل کرد که از تورم جلو بزند: ارز، طلا، مسکن و خودرو. این واکنش فردی کاملاً منطقی است، اما در سطح کل اقتصاد، یک تله تشدید میسازد:
کسری بودجه پایدار، یارانههای سنگین، ناترازی بانکها و شرکتهای دولتی و فشار تحریمها، دولت و نظام مالی را به سمت خلق پول و اعتبار آسان سوق میدهد؛
حجم نقدینگی بالا، بهویژه در غیاب رشد قوی تولید، به تورم مزمن تبدیل میشود. در سالهای اخیر، نرخ تورم رسمی ایران برای چند سال متوالی بالای ۴۰ درصد بوده است؛ یعنی یکی از بالاترین نرخها در میان اقتصادهای با درآمد متوسط خلق پول و شوکهای تحریم منجر به انتظارات تورمی ریشهدار و بیثباتی شده و اعتماد به پول ملی را کمرنگتر میکند؛ خانوارها و بنگاهها تلاش میکنند داراییهای خود را به اشکالی نگه دارند که از تورم جلوتر باشند؛ از ارز و طلا گرفته تا خودرو و مسکن؛
تقاضا برای داراییهای جایگزین رالم مانند ارز، طلا و داراییهای فیزیکی منجر به فشار بیشتر بر بازار آزاد ارز میشود که در کنار تحریمها، به سقوط ارزش پول ملی میانجامد. نرخ ارز در بازار آزاد تاکنون چندین جهش مهم را از سرگذرانده که عملاً معنای پول ملی را در زندگی روزمره مردم تغییر داده است؛
سقوط ارزش پول ملی انگیزه برای سفتهبازی ارزی و نگهداشتن پسانداز در قالب ارز و سایر داراییهای جایگزین امن را افزایش میدهد؛
نتیجه، دور باطلی است که در آن، تورم و کاهش ارزش پول ملی، رفتارهای سفتهبازانه را سودآورتر از تولید میکند؛ سفتهبازی، تخصیص منابع را از تولید دور میکند؛ و ضعف تولید، تورم ساختاری و کسری بودجه را تشدید میکند. در اینجا اقصاد کشور به مرحله اول چرخه بازمیگردد اما با سطحی بالاتر از قیمتها و سطحی پایینتر از اعتماد عمومی به سیاستگذار.
در این میان، دولت به جای درمان ریشهای، گاهی به اقدامات نمادین رو میآورد. نمونهاش بحث حذف چهار صفر از پول ملی و معرفی «رالب جدید» است؛ اقدامی که روزنامههای بینالمللی نیز آن را عمدتاً نمادین و بدون اثر جدی بر ریشههای تورم – یعنی کسری بودجه، تحریم، یارانهها و ضعف حکمرانی پولی – توصیف کردهاند
این تله، گروههای برنده و بازنده روشن دارد:
بازندگان اصلی: حقوقبگیران ثابت، طبقه متوسط شهری، بازنشستگان و بنگاههای تولیدیای که نمیتوانند قیمتها را بهسرعت داراییهای مالی و ملکی بالا ببرند.
برندگان: کسانی که دسترسی زودهنگام به ارز، اطلاعات، رانتهای واردات و صادرات و امکان خرید داراییهای بزرگ (زمین، مسکن، ملک تجاری) دارند.
به این ترتیب، تورم مزمن فقط یک پدیده اقتصادی نیست؛ تبدیل میشود به موتور بازتوزیع ثروت به نفع گروههای خاص. طبیعی است که همین گروهها، کمترین انگیزه را برای پذیرش اصلاحات سخت بودجهای، مالیاتی، پولی و ارزی دارند. این همان جایی است که تورم به یک «تعارض منافع ساختاری» تبدیل میشود، نه صرفاً خطای سیاستی.
کشورهای متعددی ضمن تجربه تورمهای سهرقمی و حتی چهاررقمی، در نهایت توانستهاند این چرخه را بشکنند؛ اما تقریباً هیچیک، با راهحلهای سطحی و نمادین – مثل حذف چند صفر از پول یا کنترل دستوری قیمتها – موفق نشدهاند.
ترکیه در دهه ۱۹۹۰ تورم سالانهای غالباً سهرقمی داشت. بحران مالی ۲۰۰۱، دولت را وادار کرد با همکاری صندوق بینالمللی پول، برنامهای جدی برای تثبیت اجرا کند: اصلاحات عمیق در نظام بانکی، ایجاد مازاد اولیه بودجه، استقلال بیشتر بانک مرکزی و هدفگذاری تورم و سپس، بعد از چند سال موفقیت نسبی، حذف شش صفر از لیر در ۲۰۰5 نکته مهم این است که حذف صفر، بعد از ایجاد حداقلی از اعتبار سیاستگذار و کاهش واقعی تورم اتفاق افتاد؛ نه در آغاز راه.
برزیل با اجرای «پلن رئال» در ۱۹۹۴ نمونه دیگری است: ابتدا با معرفی یک واحد حساب موقت (URV) که به دلار لنگر (peg) شده بود، انتظارات تورمی را سامان داد، سپس با ایجاد نظام ارزی و پولی جدید، موفق شد تورم هزاران درصدی را بهتدریج به سطوح تکرقمی و دورقمی کاهش دهد.
درس مشترک این تجربهها روشن است: اینکه انضباط مالی (کاهش کسری بودجه و یارانههای رانتی)، استقلال نسبی بانک مرکزی با مأموریتِ مشخص کنترل تورم، نرخ ارزِ کمتر دستکاریشده، و ابزارهای پساندازِ ریالی با بازده حقیقی مثبت برای مردم، پیششرطهای بازسازی اعتماد به پول ملیاند. بدون اینها، حتی اگر صفرهای پول حذف شود یا اسم پول عوض شود، نظام انتظارات تورمی و رفتار سفتهبازی تغییری بنیادی نخواهد کرد.
به سه مورد قبلی، باید تلهای را اضافه کرد که نقش «نقطه اتصال» میان تحریم، تورم، توزیع رانت و بیاعتمادی عمومی را دارد: تله ارز چندنرخی و رانت ارزی. به بیان بسیار ساده، نحوه کارکرد تله ارز چندنرخی اینگونه است: دولت که از جهش نرخ ارز و اثرات تورمی آن هراسان است، چند نرخ ارز «ترجیحی» برای کالاهای خاص تعیین میکند و درنتیجه آن، ناگزیر دست به توزیع ارز ارزان (رانتی) بین گروههای محدود میکند.
دریافت رانت ارزی منجر به فساد، قاچاق، اضافهصورتحساب و خروج ارز از کشور میشود، که در نتیجه آن، فشار هرچه بیشتری بر روی ذخایر ارزی کشور وارد شده و نرخ ارز در بازار آزاد نیز هرچه بیشتر افزایش می یابد، که خود منجر به فاصله بیشتر نرخهای رانتی با نرخ آزاد شده و هراس دولت از جهش نرخ ارز را افزایش می دهد، و دوباره همان داستان (به ابتدای پاراگراف بازگردید).
در زیر، گرفتار شدن دولت و به گروگان گرفته شدن اقتصاد کشور در این تله را گامبهگام تشریح می کنیم:
دولت میخواهد همزمان چند هدف متناقض را مدیریت کند: حفظ «ارزش اسمی» پول ملی، پایین نگه داشتن قیمت کالاهای اساسی برای مردم و کمک به برخی صنایع «اولویتدار» اما بدون اینکه مسائل ریشهای مثل کسری بودجه، تورم مزمن، تحریمها و ضعف بهرهوری را حل کند.
ارز چندنرخی، راهحل کوتاهمدت: دولت یک نرخ ارز رسمی/ترجیحی پایینتر از بازار آزاد برای واردات کالاهای اساسی یا بعضی صنایع تعیین میکند اما نرخ بازار آزاد مستقلاً و در نتیجه برهمکنش عرضه و تقاضا کشف قیمت میشود و منعکسکننده واقعیت است.
رانت خالص بین نرخها ایجاد میشود: هر دلار ارزانقیمت که از خزانه (یا بانک مرکزی) با نرخ ترجیحی به واردکننده داده میشود، در واقع از جیب عمومی به او یارانه پنهان میدهد؛ تفاوت این نرخ با نرخ بازار آزاد، سود رانتی است. همین تفاوت، انگیزههای زیر را فعال میکند:
اضافهصورتحساب (over-invoicing): واردکننده حجم یا قیمت کالاهای وارادتی را روی کاغذ بالا میزند تا ارز ترجیحی بیشتری بگیرد.
کماظهاری صادرات (under-invoicing): صادرکننده درآمد ارزی را کامل اظهار نمیکند تا بخشی را بیرون از سیستم و خارج از کشور نگه دارد.
قاچاق معکوس: کالایی که با ارز ارزان وارد شده، به جای مصرف داخلی، قاچاق میشود یا با قیمت نزدیک به نرخ آزاد فروخته میشود.
خروج سرمایه: ارز ارزان، مستقیم یا غیرمستقیم از کشور خارج میشود.
تجربۀ کشورهایی مثل ونزوئلا با سیستم CADIVI دقیقاً همین را نشان داده: نرخهای متعدد و تخصیص ارزی ترجیحی، به میدان عظیم فساد، رشوه و انتقال رانت به نزدیکان قدرت تبدیل شد و به کمبود کالا انجامید
نتیجه: فشار روی ذخایر و جهش بازار آزاد: ذخایر ارزی با سرعت بیشتری تهی میشود. چون ارز ترجیحی محدود است، عموم فعالان اقتصادی یا مردم عادی دستشان به آن نمیرسد و مجبورند از بازار آزاد ارز بخرند و درنتیجه تقاضا و قیمت بازار آزاد بالا میرود. و هر چه فاصله بین نرخ رسمی و آزاد بزرگتر میشود، جذابیت رانت و فساد بیشتر میشود.
قفل شدن سیاستگذار در دور باطل: از یک طرف، حذف ارز ترجیحی یعنی جهش قیمت کالاهایی که سالها با این ارز وارد میشدند که از نظر سیاسی و اجتماعی هزینهدار است. از طرف دیگر، ادامۀ ارز چندنرخی یعنی تداوم فساد، اتلاف منابع و تشدید بیعدالتی. همین باعث شکلگیری لابیهای قدرتمند منتفع از ارز رانتی میشود؛ یک «طبقه ارزبگیر» که هرگونه اصلاح را بلوکه میکنند.
اینها دقیقاً همان الگوهایی است که در آرژانتین و ونزوئلا دیده شده؛ جایی که رسمی/غیررسمی بودن چند نرخ ارز، سالهاست کانون رانت، بیثباتی و از دست رفتن اعتماد شده است
از نگاه تفکر سیستمی، این داستان حداقل سه الگوی کلاسیک را دارد:
الف) راهحلهایی که به نتیجه معکوس میرسند (Fixes that fail)
مسئله: افزایش نرخ ارز باعث فشار بر معیشت و تورم میشود. راهحل کوتاهمدت: چند نرخ و ارز ارزان برای کالاهای اساسی. در کوتاهمدت قیمت برخی کالاها واقعاً پایینتر از حالت بدون ارز ترجیحی میماند. اما در میانمدت و بلندمدت فساد، قاچاق، کسری ذخایر، کمبود کالا، فشار روی بازار آزاد و جهش قیمتها تشدید میشود. این یعنی خودِ راهحل، مسئله را بدتر میکند و به توجیه ایجاد نرخهای ترجیحی جدید منجر میشود.
ب) جابجاشدن اولویت از ریشه به مسکنهای مقطعی (Shifting the burden)
مشکلات ریشهای: تورم ساختاری، کسری بودجه، اقتصاد رانتی و تحریم، و ضعف تولید داخلی و بهرهوری.
به جای اصلاح اینها، سیاستگذار تنظیم اداری نرخ ارز را جلو میکشد تا اثر ظاهری تورم و تحریم روی برخی قیمتها را موقتاً مهار کند. در نتیجه، انگیزه سیاسی برای اصلاح ریشهای کاهش مییابد؛ چون «مسکن» ظاهراً جواب میدهد و گروههای ذینفع شکل میگیرند که منافعشان در تداوم همین مسکن مخرب است.
این دقیقاً همان چیزی است که بانک جهانی/صندوق بینالمللی پول سالها درباره سیستم ارز چندنرخی میگویند (https://www.elibrary.imf.org/view/journals/024/1965/002/article-A005-en.xml): این سیستم ها اغلب در مواقعی ایجاد میشوند که تراز پرداختها دچار بحران شده باشند، اما بهتدریج تبدیل به سازوکار دائمی رانت و تحریف شده و برچیدنشان بسیار سخت میشود.
ج) حلقههای تقویتی فساد و بیاعتمادی
هرچه فاصله میان نرخهای دولتی و بازار آزاد بزرگتر باشد، رانت توزیعی نیز بزرگتر، فساد بیشتر، نهاد ناظر ضعیفتر و اعتماد عمومی کمتر خواهد بود. و هرچه اعتماد عمومی به سیاست ارزی و پول ملی کمتر شود، دلاریزهشدن اقتصاد و سفتهبازی بیشتر، فشار روی نرخ ارز بازار آزاد بالاتر و فاصله میان نرخهای ارز بزرگتر میگردد. این دو حلقه، همدیگر را تقویت میکنند و سیستم را در یک نقطۀ تعادلِ فاسد و ناکارآمد قفل میکنند.
بدون ورود به جزئیات سیاسی، از نظر فنی و سیستمی، مسیر کلی چیزی شبیه این است:
الف) اول ریشهها، بعد نرخ
اگر تورم بالا، کسری بودجه، تحریم و ضعف تولید سرجایش باشد، هیچ نرخ واحدی هم پایدار نمیماند. پس:
کاهش جدی کسری بودجه و شفافکردن بودجه شرکتهای دولتی و شبهدولتی.
اصلاح تدریجی یارانۀ انرژی و ارز (نه حذف ناگهانی و بدون شبکه ایمنی).
کاهش فشار پولی بر بانک مرکزی.
بدون اینها، تکنرخیکردن ارز فقط به معنای این است که بهجای ۳–۴ نرخ، یک نرخ داریم که آن هم سریع از کنترل خارج میشود.
ب) طراحی هوشمند تکنرخیکردن
یک نرخ تقریباً نزدیک به نرخ تعادلی بازار (نه خیالی و نه وحشتزده) تعیین شود.
تخصیص ارز از حالت «صف و رانت» به سمت حراجهای شفاف (auction) یا بازار متشکل واقعی برود.
صادرات و واردات، تا حد ممکن، از اجبارهای پیچیده فاصله بگیرند؛ هر جا اجبار هست، همانجا رانت شکل میگیرد.
صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی بهطور صریح توصیه میکنند «محدودیتها و ارزهای چندنرخی وقتی که شرایط اجازه میدهد، باید برداشته شوند، چون ابزار مناسبی برای حل عدم تعادلهای کلان نیستند
۴.۳. جایگزینکردن یارانه ارزی با حمایت هدفمند
برای اینکه شوک اجتماعی ایجاد نشود:
بهجای یارانه پنهان ارزی، حمایت نقدی یا کالابرگی هدفمند برای دهکهای پایین درنظر گرفته شود.
برای برخی مواد اولیه حساس یا صنایع مادر، حمایت هدفمند، محدود و شفاف با سقف زمانی مشخص و گزارشدهی عمومی پیشبینی شود.
نکتۀ کلیدی: یارانه باید به مصرفکننده نهایی یا حلقۀ تولیدکنندۀ واقعی برسد، نه به واردکنندۀ دارای رانت و مجوز.
۴.۴. مدیریت تضاد منافع و لابیهای ارزی
بزرگترین مانع اصلاح، ذینفعان قدرتمند ارز رانتی هستند.
بدون نوعی اجماع سیاسی/حاکمیتی و بدون اینکه بخشی از منافع آنها بازطراحی شود (یا بهتدریج محدود شود)، اصلاح در عمل به عقب رانده میشود.
شفافسازی عمومی دربارۀ میزان یارانه پنهان ارزی و نامونشان گیرندگان بزرگ آن، میتواند بخشی از هزینه سیاسی مقاومت را برای این گروهها بالا ببرد.
این چهار تله، مستقل از یکدیگر عمل نمیکنند؛ بلکه حلقههای تقویتی هر یک، حلقههای دیگر را تغذیه میکند و در نهایت، ابرتلهای را میسازد که میتوان آن را «اقتصاد تعارض منافع» نامید. در واقع اگر این چهار تله را کنار هم بگذاریم، تصویر بزرگتری ظاهر میشود:
یارانه سنگین انرژی، مصرف بیرویه، قاچاق سوخت و ناترازی بودجه را تشدید میکند؛
تحریم و سیاست خارجی تنشزا، اقتصاد را به سمت صادرات سایه و شبکههای غیرشفاف فروش نفت سوق میدهد؛
کسری بودجه، یارانهها و تحریمها، موتور اصلی تورم مزمن، سقوط پول ملی و فرار سرمایه به داراییهای سفتهبازانه میشوند؛
ارز چندنرخی انگیزه استفاده از منابع ارزی برای واردات واقعی و تولید را تضعیف و انگیزه خروج سرمایه را تشدید میکند؛ و
تورم و بیارزش شدن پول ملی، داراییهای جایگزین را به مهمترین سپر تورمی برای خانوارها و بنگاهها تبدیل میکند.
خروجی این اتصال، چیزی است که میتوان آن را «ابرتله اقتصادِ تعارض منافع» نامید: جایی که گروههای مختلف ذینفع – از شبکههای دلالی نفت و صادرکنندگان نفت تخفیفی تا ذینفعان یارانه سنگین انرژی و رانتخواران ارزی – هر یک در ظاهر، سهم کوچکی از سیاستها را قبضه کردهاند، اما در مجموع، یک ائتلاف بزرگِ ضداصلاح میسازند، بیآنکه حتی لزوماً با هم هماهنگ باشند. اینان ساختار قدرت اقتصادی–سیاسی را چنان شکل میدهد که ادامه همین وضعیت، «منطقیترین» سناریو برای آنها باشد. بنابراین در چنین ساختاری، سیاستگذار – حتی اگر نیت اصلاح داشته باشد – با چند واقعیت سخت روبهرو است:
هزینه سیاسی هر اصلاح، بسیار جلوتر از منافع اقتصادی آن ظاهر میشود. اصلاح قیمت انرژی، اصلاح نظام ارزی، شفافسازی بودجه نهادها و ... همه در کوتاهمدت، درد و نارضایتی تولید میکنند، در حالی که منفعتشان در میانمدت و بلندمدت آشکار میشود.
گروههای ذینفع، سازمانیافتهتر و پرصداتر از مردم خسته و بیصدا هستند. بهرهمندان از رانت انرژی و ارز طبیعتاً منابع مالی، رسانهای و سیاسی بیشتری برای اثرگذاری بر تصمیمگیران دارند تا کارگری که اجارهخانهاش ۷۰ درصد حقوقش است یا کارمندی که حقوقش زیر بار تورم آب میشود.
همپوشانی نقش «قانونگذار/ناظر» و «بهرهبردار» فراوان است. وقتی نهادهایی که خود از رانت ارز، انرژی یا تحریم منتفعاند، در عین حال در تنظیم قواعد بازی (قانونگذاری، بودجهنویسی، سیاستگذاری خارجی) نقش موثر دارند، تعارض منافع از یک خطای موردی، به یک ویژگی ساختاری تبدیل میشود.
به این معنا، «تعارض منافع» در ایران فقط یک مسئله اخلاقی یا حقوقی نیست؛ یک مشخصه سیستمی است: سیاستهای پولی و مالی غلط، تحریم، یارانه انرژی و ارز و تورم، نهتنها مشکل ایجاد کردهاند، بلکه طبقات و شبکههایی را پرورش دادهاند که بقای اقتصادیشان به تداوم همین مشکلات گره خورده است. این همان ابرتلهای است که اگر شکسته نشود، چهار تله قبلی – حتی اگر موقتاً تخفیف پیدا کنند – دوباره خود را بازتولید و بیاعتمادی عمومی را تشدید خواهند کرد.
در چنین وضعیتی، همین ذینفعان اصلی، یعنی کسانی که در سه دهه اخیر با ترکیبی از رانت انرژی، ارز چندنرخی، امتیازات انحصاری و دسترسی به منابع عمومی، ثروتهای افسانهای ساختهاند، خود از اولین گروههایی هستند که بهطور سیستماتیک سرمایههایشان را از کشور خارج میکنند. بدین ترتیب، ترکیه، امارات، گرجستان و چند مقصد دیگر، در عمل به «صندوق امانات» بخشی از طبقه رانتی تبدیل شدهاند؛ طبقهای که سود خود را در داخل و امنیت سرمایهاش را در خارج میجوید و به این ترتیب، بار اصلی ریسک فروپاشی احتمالیِ نظم موجود را بر دوش جامعهای میگذارد که به منابع چنین هجرت سرمایهای دسترسی ندارد.
خروج از این ابرتله، طبیعتاً نسخه ساده و کوتاهمدت ندارد، اما ویژگیهای مشترک کشورهایی که از وضعیتهای مشابه بیرون آمدهاند، چند نکته کلیدی را نشان میدهد. مهمتر از جزئیات فنی، نوع نگاه به اصلاحات است:
اصلاحات باید چندجبههای و همزمان باشد، نه تکبُعدی.
فقط «حذف یارانه انرژی» بدون نظام حمایت نقدی هدفمند، بدون اصلاح مالیات، بدون تقویت حملونقل عمومی و بدون مهار تورم، به بحران اجتماعی منجر میشود.
فقط «توافق هستهای» بدون شفافسازی اقتصاد رانتی و بدون اصلاح بودجه و نظام بانکی، به بازتولید همان الگوی فساد و رانت در سطحی بزرگتر منجر میشود.
فقط «حذف صفر از پول ملی» بدون مهار کسری بودجه و بدون استقلال نسبی بانک مرکزی، صرفاً شمارش صفرها را آسانتر میکند.
اصلاحات باید کانونهای تعارض منافع را هدف بگیرد، نه فقط شاخصها را. مثلا در حوزه انرژی دولت باید به جای تمرکز صرف بر روی «اصلاح قیمت حاملهای انرژی»، همزمان یارانههای انرژی در بودجه را شفافسازی کند، جدول ذینفعان انرژی ارزان (به تفکیک صنعت و دهک مصرفی) را به طور کامل منتشر کند، یارانه انرژی را به تدریج با یارانه نقدی یا بیمهایِ هدفمند جایگزین کند و بر مصرف پرحجم (مثلاً برای خودروهای لوکس یا صنایع بسیار انرژیبَر) مالیات اعمال کند. بنابراین صرف «اصلاح قیمت» کافی و موثر نبوده و مجموعه اقدامات سیاستگذار باید کانونهای تعارض منافع را جابجا کند.
در سیاست پولی و ارزی، اعتماد مهمتر از ابزار است. تجربه ترکیه در دهه ۲۰۰۰ یا برزیل در دهه ۹۰ نشان میدهند که مهار تورمهای بالا، ابتدا به یک لنگر اعتباری نیاز دارد که لازمه آن شفافیت بودجهای، پایان دادن به کسریهای بودجه پنهان (مثلاً در شرکتهای دولتی و شبهدولتی)، اعمال محدودیت جدی و قانونی بر تأمین مالی کسری بودجه دولت از طریق چاپ پول و همچنین ارائه ابزارهای سرمایهگذاری امن به مردم است که بتوانند پسانداز خود به پول ملی را از طریق سپردهها و اوراقی که تورم را بطور خودکار برای آنها جبران میکند، حفظ کنند.
در نهایت، اصلاح سیاست خارجی نباید فقط بهعنوان «پرونده امنیتی» دیده شود، بلکه بهمثابه استراتژی توسعه اقتصادی طرح شود. یعنی همانطور که ویتنام «آشتی با آمریکا» را به ستون فقرات استراتژی رشد صادراتمحور خود تبدیل کرد، ایران نیز باید – صرفنظر از جزئیات سیاسی – به این جمعبندی برسد که ماندن در تله تحریم، یک انتخاب توسعهای نیست، یک انتخاب رانتی است؛ انتخابی که برای گروههای خاص سود دارد، اما برای اکثریت جامعه و آینده کشور، ویرانگر است.
بدون این تغییر نگاه، هر «آتشبس» موقتی در سیاست خارجی، در بهترین حالت، یک تنفس کوتاه برای همان ساختار رانتی خواهد بود، نه نقطه آغاز توسعه پایدار.
هر کدام از تلههای سیستمی که در این یادداشت به آنها پرداخته شد، بهتنهایی برای زمینگیر کردن یک اقتصاد کافی است؛ اما خطر اصلی آنجاست که اینها با یکدیگر طبقه، شبکه و ساختاری میسازند که از تداوم وضعیت موجود نفع میبرد. اینجاست که اصلاحات، دیگر فقط بحث «دانش اقتصادی» یا «تدبیر مدیریتی» نیست؛ بحثِ بازطراحی نظام انگیزشی و مهندسی تعارض منافع است. اگر این ابرتله را نبینیم، ممکن است سالها در جزئیات چهار تله قبلی بحث کنیم – از فرمول جدید قیمتگذاری بنزین تا مدل حذف صفر و طرحهای مکرر مسکن – بیآنکه بفهمیم چرا هر بار، بعد از موجی از امید، دوباره به نقطه اول بازمیگردیم.
شناخت این ابرتله، تضمینکننده اصلاح نیست؛ اما شرط لازم آن است. تا زمانی که بهطور صریح نپرسیم «چه کسانی از تداومِ این وضع سود میبرند و چگونه باید منافعشان را با منافع عمومی همتراز یا محدود کرد؟»، هر طرح توسعهای، روی زمینی بنا میشود که خود، بخشی از مسئله است، نه بخشی از راهحل.
و شاید نخستین قدم، همین باشد که بپذیریم: مشکل فقط «تحریم» یا فقط «یارانه» یا فقط «تورم» نیست؛ مشکل ما و ایران، گرفتار شدن در تلههای سیستمی تشدید و در نهایت، در ابرتله اقتصادِ تعارض منافع است.
*دانش آموختۀ دانشگاه نیویورک
