حوزه دولت خبرگزاری فارس ـ رضا اعرابی: این روزها که انتخابات سیزدهمین دوره ریاست جمهوری به پایان رسیده و جمهوری اسلامی ایران هشتمین رئیس جمهور خود را شناخته است، بسیاری از مردم و کارشناسان نسبت به ادعاهای حسن روحانی مبنی بر نبود اختیارات کافی رئیس‌جمهور، سوالات زیادی در ذهن خود دارند.
اظهارات نامزدهای ریاست جمهوری حاوی وعده‌هایی بود که نسبت مستقیمی با شناخت وظایف و اختیارات رئیس جمهور دارد. برای شناخت بهتر اختیارات رئیس جمهور به سراغ یکی از اساتید دانشگاه و اعضای پژوهشکده شورای نگهبان رفته‌ایم. محسن ابوالحسنی معتقد است اختیارات ریاست جمهوری در ایران به گونه‌ای است که رئیس قوه مجریه، مجری اوامر دیگر قوا نیست.
مهمترین محورهای این گفت‌و‌گو به شرح زیر است:
*«مجری بودن» قوه مجریه، به معنای گوش به فرمان قوای دیگر بودن نیست
*ساختار بودجه بر وفق مراد دولت
* بررسی صلاحیت آئین نامه نویسی دولت
* مجلس حق ورود به مسائل اجرایی ندارد
* باز بودن دست دولت در تدوین آئین نامه‌های اجرایی
* دولت‌ها قدرت دارند
فارس: بحث اختیارات قانونی رئیس جمهور و قوه مجریه موضوعی است که همیشه در ایام انتخابات و پس از آن زیاد مطرح می‌شود، کمی در این باره توضیح بفرمایید؟
ابوالحسنی: رئیس جمهور در نظام حقوقی ما و بر اساس اصل ۱۱۳ قانون اساسی عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از مقام معظم رهبری است و ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد. نظام حقوقی کشورمان بر اساس آن چیزی که در اصل ۵۷ قانون اساسی آمده است مبتنی بر فرایند استقلال قواست.
این اصل به این معناست که قوا از همدیگر مستقل هستند. قوای مجریه، مقننه و قضائیه مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند و طبق قانون اساسی فعالیت آن ها زیر نظر مقام معظم رهبری است و در قانون اساسی برای هر کدام از قوا، وظایف، تکالیف و اختیاراتی در نظر گرفته شده است.
رئیس جمهور مسئولیت اجرایی قوه مجریه را بر عهده دارد و عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از رهبری است. اگر بخواهیم به صورت ساده روند ارتباط بین قوا را مطرح کنیم باید بگویم، مجلس می‌گوید چه کاری انجام شود و دولت مجری آن کار است و قوه قضاییه مسئولیت پیشگیری از جرم و رسیدگی به تظلمات و برخورد با جرایم را برعهده دارد.
اما این «مجری بودن» قوه مجریه، به معنای گوش به فرمان قوای دیگر بودن نیست. اگرچه یک تقسیم بندی سه گانه وجود دارد اما به همین سادگی که بیان می‌شود نیست زیرا ما در نظام حقوقی کشورمان تفکیک قوا نداریم بلکه استقلال قوا وجود دارد.
رئیس جمهور در برابر رهبری، مجلس و مردم پاسخگو است و دولت و قوه قضائیه لوایح خود را باید به مجلس بیاورند لذا ارتباطات متقابلی بین قوا وجود دارد.
اگر بخواهیم جایگاه رئیس قوه مجریه را در نظام حقوقی بررسی کنیم باید مجموعه وظایفی که در اختیار او گذاشته شده را ببینیم و بعد آن را نسبت به قوای دیگر بسنجیم تا ببینیم هر کدام چه جایگاهی دارند.
*«مجری بودن» قوه مجریه، به معنای گوش به فرمان قوای دیگر بودن نیست
هر چند که قوه مجریه در کنار خود قوه مقننه و قضائیه را دارد اما این به معنای آن نیست که این قوه هرچه که دیگران می‌گوید را باید اجرایی کند لذا باید گفت قوه مجریه عامل و کارگزار دیگر قوا نیست.
قوه مجریه «مجری» اداره کشور است و مکلف به اجرای قوانین مصوب مجلس است. لکن اختیارات گسترده دیگری در قانون اساسی برای او پیش‌بینی شده است که این قوه را از یک مجری صرف خارج می‌کند.
طبق اصل ۱۲۶ قانون اساسی رئیس جمهور مسئول امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور است.
لذا رئیس جمهور مسئولیت این دو حوزه را به صورت مستقیم بر عهده دارد و حتی می‌تواند آن را بر عهده شخص دیگری هم بگذارد که در ساختار فعلی معاونت هایی برای این موضوع در نظر گرفته شده است تا امکان عملی اداره بهتر امور وجود داشته باشد؛ اما مستقیماً مسئولیت رسیدگی به برنامه و بودجه کشور و همینطور مسائل اداری و استخدامی بر عهده رئیس جمهور است.
*ساختار بودجه بر وفق مراد دولت
بودجه عمومی کشور بر اساس اصل ۵۲ قانون اساسی از طرف دولت تدوین و به مجلس شورای اسلامی برای تصویب ارسال می‌شود. پس طبق قانون، بودجه توسط دولت پی ریزی می شود. به عبارت دیگر ساختار بودجه را دولت تدوین و برای تصویب به مجلس می‌فرستد.
ممکن است این سوال پیش بیاید که دولت پس باز هم کاره‌ای نیست چون تصویب بر عهده مجلس است، اما باید گفت مجلس صرفاً تصویب را بر عهده دارد و در این تصویب میزان تغییراتی که مجلس به بودجه پیشنهاد شده توسط دولت وارد می‌کند درصد بسیار کمی است و اصول و اساس بودجه تقریباً همان چیزی است که دولت تدوین کرده است.
عُرف ۴۰ سال گذشته روند بررسی بودجه در مجلس را که بررسی کنیم شاهد هستیم تقریباً بودجه همان چیزی است که دولت تدوین می‌کند.
همچنین طبق نظر تفسیری شورای نگهبان تغییراتی که مجلس می‌خواهد در بودجه دهد نباید شاکله بودجه دولت را به هم بریزد یعنی تغییراتی که مجلس می‌خواهد بدهد باید هم‌راستای با چارچوب و سیاست‌های بودجه‌ریزی دولت باشد و یا نهایتاً در صورت مخالفت اجازه دارد بودجه را تصویب نکند تا دولت دوباره لایحه‌ای تدوین کند و به مجلس ارسال کند. پس در زمینه بودجه نیز مسئولیت اصلی با دولت است.
فارغ از مرحله تدوین، پس از تصویب هم اجرای بودجه در اختیار سازمان برنامه و بودجه خواهد بود و فرآیند «تخصیص» منابع بودجه بر عهده دولت است با توجه به اینکه اصولاً در سال‌های اخیر همیشه با کسری بودجه روبرو بوده‌ایم، منابع و درآمدهای حاصل‌شده باید اولویت‌بندی شده و برای مصارفی که در قانون بودجه پیش بینی شده است تخصیص داده شود، عملاً در فرایند تخصیص نحوه هزینه کرد بودجه عمومی کشور در اختیار دولت و سازمان برنامه و بودجه و رئیس جمهور است. اگرچه این امر از لحاظ حقوقی محل ایراد است و یکی از پایه‌های اصلاح ساختار بودجه به این امر برمی‌گردد لکن در عمل بررسی رویه چند دولت گذشته، این مدعا را اثبات می‌کند که با در اختیار داشتن این گلوگاه نقش اصلی را در مدیریت امور مالی کشور برعهده دارد.
در این میان برخی انتقاد می‌کنند که بخشی از درآمدها در اختیار دولت نیست اما وقتی این عدد و رقم ها را نگاه می‌کنیم مشاهده می شود عدد مربوط به منابع در اختیار سایر دستگاه‌ها به نسبت منابع در اختیار دولت به هیچ عنوان قابل ملاحظه نیست و دولت منابع بسیار بیشتری در اختیار دارد.
* بررسی صلاحیت آئین نامه نویسی دولت
یکی دیگر از اختیارات دولت، صلاحیت آئین نامه نویسی است. تصویب قانون برعهده مجلس است اما اینکه این قانون مصوب چگونه اجرا شود، در عمل این موضوع در اختیار مجریان است. طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی هیات دولت برای اجرای قوانین مصوب، آیین نامه وضع می‌کند و سازوکارهای اجرای قانون را در آیین‌نامه ذکر می‌کند.
علاوه بر این در اصل ۱۳۸، صلاحیت وضع آیین نامه های مستقل نیز به دولت داده شده است تا در مواردی که لازم است برای اداره امور کشور، آیین‌نامه وضع کند. در نظام حقوقی کشورمان فقط مجلس نیست که اجازه قاعده گذاری دارد و به عبارت دیگر قواعد لازم الاجرا که قانونی هستند و باید حتما اجرا شود فقط قوانین مصوب مجلس نیستند و در مسائلی که به حیطه اجرا مربوط می شود خود دولت می تواند آیین نامه هایی را وضع کند.
* مجلس حق ورود به مسائل اجرایی ندارد
از سوی دیگر در نظام حقوقی ما، مجلس شورای اسلامی که علی الاصول در عموم مسائل می‌تواند قانون وضع کند، در اموری که ذاتاً ماهیت اجرایی دارد، اجازه ورود ندارد و چنانچه ورود کند از نظر قانون اساسی توسط شورای نگهبان ایراد گرفته خواهد شد. کما اینکه برای مثال چند سال پیش مجلس در مورد ساعت کار ادارات قانونی وضع کرد و شورای نگهبان ایراد گرفت که مجلس نمی تواند در امور اجرایی قانون وضع کند.
لذا بسیاری از قواعد لازم الاجرا توسط خود دولت وضع می شود. بهتر است اینگونه بگوییم که بخشی از «بایدها» را خود دولت تعیین می کند و مجلس دخل و تصرفی در آن ندارد.
فارس: دولت در بسیاری از موارد برای استفاده از اختیارات خود از همین آیین نامه ها استفاده می کند و به نظر این جا هم یک اختیارات افزونی به دولت داده شده است.
ابوالحسنی: این نکته مهم است که این آیین نامه ها سوء استفاده نیست بلکه قانون اساسی این اجازه را به دولت داده است که دولت از آنها استفاده کند حال اینکه دولت چگونه از این صلاحیت خود استفاده می‌کند بحث دیگری است.
در عین حال این را هم می‌گویم که هر چند دولت صلاحیت وضع آیین نامه را داراست اما در عمل موارد متعددی از آنها خلاف قانون است و وظیفه دیوان عدالت اداری این است که مصوبات لازم الاجرای کلیه دستگاه‌های دولتی را بررسی کند و موارد خلاف قانون را تشخیص دهد و آنها را ابطال کند و یا آیین نامه‌های مصوب هیئت وزیران توسط رئیس مجلس شورای اسلامی از طریق سازوکاری به هیئت تطبیق می‌رود و این مصوبات بررسی و موارد خلاف قانون اعلام می‌شود.
* باز بودن دست دولت در تدوین آئین نامه‌های اجرایی
فلذا این فرآیندها نشان می‌دهد دولت صلاحیت وضع آیین نامه دارد و از این طریق نیز دست دولت در بسیاری از موارد برای اداره کشور باز است؛ هر چند که در مواردی از این صلاحیت سوءاستفاده می‌شود و مصوبات خلاف قانون وضع می‌شود که در جای خود باید با آنها مقابله کرد.
در نظام حقوقی ما تاثیر و تاثر بدین گونه است که در برخی موارد قوه قضاییه می تواند در بحث حقوقی جلوی برخی از آیین نامه‌ها و مصوبات دولت را بگیرد و همینطور مجلس شورای اسلامی می‌تواند به موضوعاتی ورود پیدا کند اما در عمل دست دولت برای استفاده از این صلاحیت باز است.
فارس: دولت ظرفیت هایی دارد که با بکارگیری آن می‌تواند به قوای دیگر برای رسیدن به خواسته‌های خود اعمال فشار کند مانند امنیت داخلی که مستقیما با رفتار دولت مرتبط است و در دولت یازدهم و دوزادهم نشان داده شده که از این ظرفیت در بزنگاه‌ها برای
ابوالحسنی: بله؛ قوه مجریه در کشور ها جایگاه ویژه‌ای دارد اما این که در همه کشورها درصد تاثیرش یکسان باشد، نه، بلکه متاثر از عوامل قوانین هستند.
وقتی مجلس مصوبه وضع می‌کند در ابتدای امر این فکر ایجاد می شود که مجلس می گوید این کار باید بشود و دولت هم باید بگوید چشم. در ظاهر به نظر کسی که می‌گوید چه باید بشود (مجلس) نسبت به کسی که می‌گوید چشم (دولت) قدرت بیشتری دارد اما کل این فرایند را که بررسی می‌کنیم، اینگونه نیست که مجلس بدون هیچ محدودیتی بگوید باید و دولت هم بگوید چشم.
از همان ابتدا که مصوبه‌ای می‌خواهد تبدیل به قانون شوید با موانع و شرایطی روبرو است مثلا مجلس نمی‌تواند هر موضوعی را به دولت تکلیف کند. در اصل ۷۵ قانون اساسی می‌گوید هر چیزی که برای دولت هزینه جدیدی ایجاد می‌کند یا موجب کاهش درآمدهای دولت شود نمایندگان مجلس در قالب طرح نمی‌توانند آن را تبدیل به قانون کنند.
پس اول اینکه مجلس نمی‌تواند هر بایدی را به دولت بگوید و چنانچه موضوعی دارای بار مالی باشد یا باید از طریق لایحه ارائه شده باشد و یا دولت بار مالی آن طرح را بپذیرد، تا شورای نگهبان آن را مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی تشخیص ندهد. دوم اینکه مجلس در هر جایی که نیاز به قانون باشد می‌تواند ورود کند و در حوزه‌های ذاتاً اجرایی نمی‌تواند. البته یک جاهایی مرز بین حوزه تقنین و حوزه اجرا شاید مرز روشنی نباشد اما در مواردی کاملا مشخص است.
مواردی مانند جرم انگاری و وضع مالیات و از این دست موارد قطعاً تقنینی است و صرفاً مجلس حق ورود دارد و مواردی نیز که صرفاً اجرایی است شأن آئین‌نامه‌ای دارد و تصویب آن بر عهده دولت است.
البته دولت در فرایند تصمیم گیری در مجلس حضور چشمگیری دارد و نماینده دولت در کمیسیون‌ها و در صحن علنی مجلس در مخالفت و موافقت با طرح ها و تصمیمات مجلس، نکات دستگاه متبوع خود را بیان می‌کند و تا حد بسیار زیادی نیز این نظرات تاثیرگذار است.
اما با همه اینها به فرض یک مصوبه در مجلس تصویب و به شورای نگهبان ارسال و با تایید شورا، به قانون هم تبدیل شد اما بازهم دولت‌ها نسبت به اجرای قوانین، در موارد متعددی همانگونه که دوست دارند آن را عملیاتی می‌کنند.
مثلاً در قانون «الزام دولت به پرداخت یارانه کالاهای اساسی» که به طرح معیشتی معروف شد، آیا واقعا همان چیزی که مجلس می خواست دولت اجرا کرد؟ خیر.
این به نوعی قانون گریزی است و با حاکمیت قانون در تعارض است اما در عمل چه اتفاقی دارد می‌افتد؟ این به معنای مثبت بودن این اقدام نیست لکن بحث درباره این است که در حال حاضر ابزارهای اعمال قدرت دولت انقدر زیاد است که در واقع امر، این اتفاق دارد می‌افتد و به فرض هم که دولت خلاف قانون عمل کند، ابزارهای نظارتی هم به علت ضعف‌های زیاد در مقابله با آنها ناتوان است.
*دولت‌ها قدرت دارند
فارس: دولت در برخی زمان ها برای اینکه به دستگاه ناظر فشار بیاورد ریسمان اقتصاد را بالا و پایین می‌کند؟
ابوالحسنی: نکته اصلی بحث اینجا است که دولت‌ها قدرت دارند و حسب دلایل مختلف، در مواردی از این قدرت درست استفاده می کنند و در مواردی هم از آن سوءاستفاده می کنند.
فارس: به نظر دولت در شرایطی مثل تحریم و کرونا سو استفاده کرد برای قدرت گیری؟
ابوالحسنی: به غیر از موادی که قانون اساسی به رئیس‌جمهور برای اختیارات داده است شوراها و ستادهای وجود دارد که رئیس جمهور ریاست آن را بر عهده دارد شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی و شورای اقتصاد و مواردی از این دست.
شوراهای چون شورای عالی امنیت ملی و شورای انقلاب فرهنگی مصوباتی دارند که چه بسا مصوباتشان می‌توانند از لحاظ قانون را در مواردی کنار بگذارند. یعنی به نوعی مصوبات این شورا ها می تواند تنه به تنه قانون بزند.
طبق مصوبه قانون اساسی و توصیه رهبر انقلاب جایی که شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبه داشته است، مجلس نمی‌تواند ورود پیدا کند و یا در صورت ورود نمی تواند خلاف قاعده مصوب شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی قاعده بگذارند. پس اینگونه نیست که رئیس جمهور فقط مجری باشد و این یکی دیگر از مصادیق اثرگذاری رئیس‌جمهور است.
در کنار اینها ما با بعضی شوراهای خاص و موسمی هم روبرو هستیم مثل ستاد هماهنگی اقتصادی قوا و یا ستاد ملی مبارزه با کرونا که هر کدام هرچند فلسفه‌ای برای ایجاد آنها وجود دارد اما عملاً در مواردی شاهد این هستیم که این ستادها یا شوراها که ریاست آن نیز بر عهده رئیس جمهور است و جلسات آن با مدیریت رئیس قوه مجریه برگزار می شود برخی قوانین کشور را اصلاح می کند و یا به صورت موقت قواعد لازم‌الاجرایی را کنار می‌گذارد.
نظیر آنکه بعضی تصمیمات در حوزه مالیات‌ها گرفته می‌شود یا در شرایط اخیر محدودیت‌هایی برای تردد مردم وضع می‌شود هر چند که حق رفت و آمد جزو حقوق مردم است که ذیل فصل حقوق ملت قانون اساسی آمده است.
البته این حرف بدین معنا نیست که این اتفاق سوء استفاده از صلاحیت‌هاست. بلکه وجود این ستادها و تصمیمات آنها مبتنی بر مصالحی برای اداره کشور است لکن اصل وجود این موارد مذکور گویای این است که ادعای بدون اختیارات بودن رئیس جمهور یا مجری صرف بودن این مقام، ادعایی واهی است.
انتهای پیام/
