زیان شهرداری از شارژ شهری

با وجود اعمال برخی اصلاحات در فرمول «شارژ شهری»، همچنان شهرداری تهران به‌دلیل وجود سه اشکال در این فرمول، زیان می‌‌بیند. عوارض نوسازی یا شارژ شهری اگرچه سالم‌‌ترین منبع درآمد شهرداری تهران است، اما میزان وصولی آن در هر سال به‌طور معمول معادل یک‌‌چهارم مجموع رقم فیش‌‌های صادر شده است. در حال حاضر شهروندان تهرانی معادل حدود 01/ 0درصد از قیمت روز آپارتمان مسکونی ملکی خود را باید به‌عنوان عوارض سالانه پرداخت کنند و در این بین تفاوت معناداری بین شمال و جنوب شهر نیست. با این وصف دست شهرداری همچنان از منابعی که می‌‌تواند اختلاف شدید دسترسی به خدمات در شمال و جنوب شهر را بر هم بزند، کوتاه است؛ چراکه ضریب پیش‌‌بینی‌شده برای شارژ شهری لوکس‌‌نشین‌‌ها تفاوتی با مالکان آپارتمان‌‌های واقع در جنوب شهر ندارد و به این ترتیب درآمد لازم برای علاج دوقطبی پایتخت توسط شهرداری تهران وصول نمی‌‌شود.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد» یکی از سالم‌‌ترین منابع درآمدی شهرداری‌‌ها در دنیا «شارژ شهری» است که در ایران از آن به‌عنوان «عوارض نوسازی» یاد می‌‌شود. عوارض نوسازی یکی از عوارض سه‌‌گانه‌‌ای است که در کنار عوارض پسماند و کسب و پیشه برای مالکان املاک واقع در محدوده شهرها (متناسب با نوع کاربری آنها) پیش‌‌بینی می‌‌شود و مالکان موظف هستند به‌صورت سالانه این عوارض را پرداخت کنند. با این حال به‌طور معمول تنها زمانی که شهروندان ناگزیر به اخذ مفاصاحساب از شهرداری تهران برای نقل و انتقال ملکی باشند، برای پرداخت این عوارض اقدام می‌‌کنند. اما جدا‌ از اینکه میزان وصول عوارض نوسازی به‌دلیل نبود ضمانت‌‌های اجرایی لازم به‌طور معمول بسیار پایین و حدود یک‌‌چهارم رقم مجموع کل فیش‌‌های صادرشده در هر سال است، وجود چهار اشکال در فرمول این عوارض طی سال‌های گذشته سبب شده بود کارآیی لازم از این منبع درآمد سالم و پایدار شهری سلب شود.

بررسی «دنیای‌اقتصاد» از آخرین فیش‌‌های عوارض نوسازی صادرشده توسط شهرداری تهران برای آپارتمان‌‌های مسکونی واقع در مناطق لوکس، متوسط و ارزان‌‌قیمت بازار مسکن شهر تهران و مقایسه آنها با یکدیگر و با قیمت روز این املاک نشان می‌‌دهد یکی از اشکالات چهارگانه عوارض نوسازی در تهران برطرف شده است؛ اما همچنان سه اشکال دیگر به فرمول این عوارض وارد بوده و اصلاح آن از این بابت که مقدمه کاهش واقعی فاصله شمال و جنوب تهران خواهد، هم ضرورت و هم فوریت دارد.

اشکال اول عوارض نوسازی یا به اصطلاح شارژ شهری در تهران نرخ غیرموثر آن است که عملا این نوع عوارض را بی‌‌خاصیت کرده است. در دنیا نرخ متعارف این نوع عوارض که معمولا در قالب شارژ شهری یا مالیات سالانه ملکی توسط دولت‌های محلی و بعضا ملی وصول می‌‌شود، بین 3/ 0 تا 5/ 1درصد ارزش روز ملک است. خاصیت این ضرایب در وهله اول ایجاد اختلاف موثر بین عوارض پرداختی توسط مالکان املاک گران‌‌قیمت و ارزان‌‌قیمت شهر است. در واقع ضریب مذکور برای هر پهنه از املاک شهر، متفاوت وضع می‌‌شود و به این ترتیب هر مالکی به تناسب میزان دسترسی به سرانه‌ها و خدمات شهری که روی قیمت ملک او اثر مستقیم دارد، عوارض متفاوتی می‌‌پردازد. خاصیت دیگر این ضرایب نیز ناظر بر نقشی است که به‌عنوان «سپر» در برابر ملاکی ایفا می‌‌کند؛ کمااینکه اگر هر شهروند – مالک در پایتخت ناگزیر باشد درصدی از قیمت روز ملک خود را به‌عنوان شارژ شهری سالانه به شهرداری پرداخت کند، تقاضا برای خریدهای سرمایه‌‌ای و غیرمصرفی در بازار ملک کاهش خواهد یافت و از شکل‌‌گیری جریان احتکار و تبدیل پایتخت به یخچال بزرگ ملکی پیشگیری می‌‌شود.

اما در حال حاضر هر شهروند–مالک در شهر تهران باید به‌طور میانگین معادل 01/ 0درصد از قیمت روز آپارتمان خود را در قالب عوارض نوسازی به‌صورت سالانه پرداخت کند که ضریب فوق‌العاده ناچیزی است و نه تنها تاثیری بر پیشگیری از تقاضای ملاکی ندارد، بلکه تقریبا در تمام شهر این ضریب یکسان است و اختلاف معناداری بین شمال و جنوب شهر از این بابت وجود ندارد. به‌عنوان مثال فیش عوارض نوسازی صادرشده برای یک واحد آپارتمان 120مترمربعی 11سال ساخت واقع در منطقه یک تهران حدود یک‌میلیون و 200هزار تومان است که با توجه به ارزش بین 10 تا 12میلیاردی این واحد مسکونی، مقدار عوارض نوسازی آن معادل 01/ 0درصد از ارزش واقعی این واحد است. در جنوب شهر نیز دقیقا همین نسبت برقرار است؛ کمااینکه برای یک واحد آپارتمان 65مترمربعی میان‌‌سال واقع در منطقه17 که به تازگی حدود یک‌میلیارد و 300میلیون تومان معامله شده، عوارض حدود 200هزار تومانی منظور شده که این رقم نیز معادل 01/ 0درصد قیمت ملک مذکور است. به این ترتیب فرمول عوارض نوسازی به نحوی تعریف شده است که هیچ اختلاف ضریب معناداری بین مناطق برخوردار و غیربرخوردار بر اساس میزان دسترسی به خدمات و سرانه‌های شهری وجود ندارد. در واقع عیب اول عوارض نوسازی در حال حاضر ناظر بر فرمول (نرخ) ثابت در همه مناطق بالا و پایین شهر تهران است؛ درحالی‌که خدمات شهرداری به بالای شهرنشین‌‌ها حداقل 2برابر مناطق کم‌‌برخوردار واقع در پایین‌شهر است.

اشکال دوم ناظر بر فاصله بسیار زیاد این عوارض با نرخ موثر است. آن‌‌طور که پیش‌‌تر نیز اشاره شد، بر اساس تجربه جهانی حداقل نرخ موثر این عوارض 3/ 0درصد ارزش روز املاک است. بنابراین در حال حاضر میزان شارژ شهری در پایتخت معادل «یک‌‌سی‌‌ام حداقل نرخ جهانی» است.

اشکال سوم روال کنونی محاسبه عوارض نوسازی یا شارژ شهری نیز از مقایسه آن با شارژ متداولی که ساکنان آپارتمان‌‌های مسکونی برای تامین هزینه‌های نگهداشت ساختمان می‌‌پردازند، آشکار می‌‌شود. در مناطق یک و سه و نواحی لوکس منطقه2 پایتخت میزان شارژ پرداختی سالانه آپارتمان‌‌های مسکونی حداقل سه تا چهار میلیون تومان است و درباره ابنیه لوکس این مبلغ به سالانه 15 تا 20میلیون تومان نیز می‌‌رسد. بنابراین در بهترین حالت شارژ شهری معادل یک‌‌سوم شارژی است که ساکنان آپارتمان‌‌های واقع در مناطق گران‌‌قیمت بازار مسکن پایتخت می‌‌پردازند و این سند روشنی از نرخ غیرموثر این عوارض در حال حاضر است. با این وجود بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌‌دهد در کنار سه نقطه ضعف مذکور، یکی از اشکالاتی که نحوه محاسبه عوارض نوسازی تا پیش از سال1400 به آن مبتلا بود، برطرف شده است. در واقع تا اواخر دهه90 فاصله معناداری بین فاصله رقم عوارض نوسازی در مناطق مختلف با سطح قیمت مسکن در هر منطقه وجود نداشت؛ اما با اصلاح «قیمت منطقه‌‌ای املاک» توسط متولی امور مالیاتی، این نسبت امسال به‌طور موثر اصلاح شده است. با این اصلاح اکنون فاصله میان عوارض پرداختی مالکان ارزان‌‌ترین و گران‌‌ترین خانه‌های شهر به حدود پنج برابر می‌‌رسد؛ کمااینکه میانگین قیمت آپارتمان‌‌های مسکونی واقع در ارزان‌‌ترین و گران‌‌ترین مناطق تهران نیز تقریبا چنین فاصله‌‌ای دارد. در واقع اختلاف عوارض نوسازی در مناطق شمال و جنوب شهر متناسب با اختلاف واقعی قیمت روز املاک در این مناطق است و به این ترتیب نسبت شارژ شهری با ارزش روز املاک به لحاظ اختلافی که باید میان مناطق مختلف وجود داشته باشد، اصلاح شده است. این در حالی است که تا یکی دو سال گذشته اختلاف عوارض نوسازی در مناطق مختلف شهرداری تهران متناسب با اختلاف واقعی قیمت روز آپارتمان‌‌های مسکونی این مناطق نبود.

صدور 8هزار میلیارد تومان فیش نوسازی

به گزارش «دنیای‌اقتصاد» عیوب سه‌‌گانه عوارض نوسازی پایتخت سبب شده است سهم آن از بودجه پایتخت بسیار ناچیز و در صورت تحقق کامل ردیف پیش‌‌بینی‌شده در بودجه1401، در بهترین حالت معادل 3درصد از کل بودجه باشد. این در حالی است که در دهه60 و پیش از شیفت تمام‌عیار شهرداری تهران به سمت کسب درآمد از تراکم‌‌فروشی، این سهم حدود 30درصد از کل بودجه سالانه اداره تهران بود. مبتنی بر تجربه جهانی نیز بین 30 تا 40درصد از هزینه‌های نگهداشت شهر باید از محل شارژ شهری پرداختی از سوی شهروند–مالک‌‌ها تامین شود. اما چرا رقم این عوارض در تهران تا این اندازه غیرموثر و ناچیز است؛ به‌نحوی‌که حتی اگر وصولی آن صفر باشد، در وضعیت درآمدی شهرداری تقریبا بی‌‌تاثیر است؟ این موضوع از یکسو ناشی از اشکال در فرمول عوارض مذکور و ضرایبی است که در این فرمول پیش‌‌بینی شده است و از سوی دیگر به بی‌‌راهه‌ای که شهرداری معمولا برای وصول آن می‌‌پیماید بازمی‌‌گردد؛ بی‌راهه‌ای که گفته می‌‌شود از امسال اصلاح خواهد شد. علی خشنود، سرپرست اداره کل تشخیص و وصول درآمد شهرداری تهران با بیان اینکه در سال گذشته هشت‌‌هزار میلیارد تومان فیش عوارض نوسازی صادر شد، به «دنیای‌اقتصاد» گفت: البته بخشی از این رقم مربوط به معوقات است؛ اما اگر همه مردم همکاری می‌‌کردند، یک منبع درآمدی سالم و پایدار و البته با رقمی نسبتا قابل توجه برای اداره شهر در اختیار مدیریت شهری قرار می‌‌گرفت. خشنود در حالی از صدور هشت‌‌هزار میلیارد تومان فیش در سال گذشته خبر داده که در ردیف‌‌های بودجه فقط حدود 1600 میلیارد تومان درآمد از این محل برای سال جاری پیش‌‌بینی شده است. او در این رابطه توضیح داد: عدد مصوب بودجه بر اساس وصولی سال‌های گذشته تعیین می‌‌شود؛ به‌نحوی‌که مقداری افزایش برای میزان تحقق سال گذشته پیش‌‌بینی می‌‌شود؛ ضمن اینکه به‌طور سنتی معمولا حدود 25درصد از فیش‌‌‌‌های صادرشده در هر سال توسط شهروندان پرداخت و به‌عنوان درآمد وصولی دسته‌‌بندی می‌‌شود.

بنابراین با فرمول فعلی که عوارض نوسازی بر اساس آن محاسبه می‌‌شود، میزان فیش‌‌های صادرشده قدری بیشتر از ردیف‌‌های درج شده در بودجه است؛ اما این اختلاف در حدی نیست که بتوان فرمول را متناسب با ضرایب رایج در سایر شهرها اصلاح شده تلقی کرد.

سرپرست اداره کل تشخیص و وصول درآمد شهرداری تهران درباره فرمول عوارض نوسازی توضیح می‌‌دهد: هر سال فرمول این عوارض مبتنی بر آنچه دولت تعیین می‌‌کند، با قدری تفاوت در ضرایب تعیین و ابلاغ می‌‌شود. شهرداری تهران نیز فقط این فرمول‌‌ها را بارگذاری و فیش‌‌های مربوطه را صادر می‌‌کند. بنابراین محاسبه فیش‌‌های عوارض نوسازی در اختیار شهرداری نیست. وی افزود: ممکن است امسال مقدار فیش‌‌های صادرشده مثل پارسال حدود 8هزار میلیارد تومان یا قدری کمتر باشد؛ چراکه ضریب اصلی این فرمول از 27 به 16 کاهش پیدا کرده است. به گفته وی، هرقدر اختلاف قیمت منطقه‌‌ای املاک که توسط متولی امور مالیاتی در کشور تعیین می‌‌شود واقعی‌‌تر باشد، اختلاف مقدار عوارض نوسازی نیز معنادارتر خواهد شد؛ کمااینکه ضرایب مربوط به فرمول عوارض نوسازی در قیمت منطقه‌‌ای املاک ضرب خواهد شد تا رقم نهایی این عوارض برای هر واحد ملکی محاسبه شود.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد» اگرچه شهرداری تهران صرفا مجری صدور فیش‌‌های عوارض نوسازی مطابق با فرمولی است که توسط نهادهای دولتی ابلاغ می‌‌شود، بوده و این ارقام را وصول می‌کند، اما انتظار می‌‌رود به‌عنوان متولی اداره شهر این واقعیت را که سهم عوارض مذکور از کل بودجه شهر نسبت به سه دهه گذشته به‌شدت کاهش پیدا کرده است، از طریق رایزنی با دستگاه‌های دولتی مرتبط پیگیری کند و خواستار اصلاح فرمول مذکور شود.

واقعیت‌‌های اداره شهر را هیچ یک از نهادهای دولتی و شبه‌‌دولتی به اندازه شهرداری تهران درک نمی‌‌کند و این مدیران شهری هستند که بهتر از هر کسی می‌‌دانند تا چه اندازه فاصله میان شمال و جنوب شهر افزایش پیدا کرده و برای جبران این فاصله، به کسب درآمد سالم و پایدار نیاز است. در حال حاضر مناطق شمالی شهر از بسیاری از خدمات و سرانه‌های شهری اشباع است؛ اما این سرانه‌ها در مناطق کم‌‌برخوردار بسیار محدود است. مادامی که هر مالک به تناسب دسترسی به خدمات، در قالب شارژ شهری هزینه به مدیریت شهری پرداخت نکند، منابع لازم برای کاهش فقر در جنوب شهر تامین نمی‌‌شود و به این ترتیب همچنان باید نظاره‌‌گر شدت پیدا کردن فقر سرانه‌ها در جنوب شهر باشیم. شهر با نیازهای بی‌‌پایان اما منابع محدود روبه‌رو است و در این شرایط شهرداری می‌‌تواند با پیگیری اصلاح فرمول عوارض نوسازی تا رسیدن به نقطه مطلوب یعنی موثر شدن نرخ مربوطه و نیز تعیین نرخ بالاتر برای مناطق برخوردارتر و نرخ به مراتب پایین‌‌تر برای املاک مناطق غیربرخوردار و جنوبی شهر، منبع مالی لازم برای اجرای پروژه‌های رفع کمبود سرانه‌های خدماتی برای جبران فاصله زیاد شمال و جنوب شهر را فراهم کند. مادامی که این فرمول اصلاح نشود، بهره‌‌برداران از بیشترین خدمات شهری در مناطق لوکس تهران به واسطه این خدمات اضافه، از افزایش ارزش ملک در این محله‌ها منتفع می‌‌شوند.

اما چه کسانی زیان‌‌دیده این فرمول معیوب هستند؟ در درجه اول‌‌ شهر و بودجه شهرداری که با کسری منابع روبه‌رو است و وهله دوم ساکنان مناطق ضعیف شهر تهران و تقاضای مصرفی خانه هستند که از اضافه پرش قیمت ملک در شمال شهر با توجه به سرایت آن به جنوب شهر متضرر خواهند شد. آنها ناگزیر خواهند بود بدون اینکه بهبودی در دسترسی به خدمات حس کنند، هزینه بیشتری بابت خرید خانه در مصرفی‌‌ترین محله‌های شهر بپردازند و این وضعیت ناشی از روند تورمی است که معمولا از مناطق اشباع از خدمات آغاز می‌‌شود. با این وصف اصلاح فرمول شارژ شهری می‌‌تواند نقش مهمی در تنظیم بازار مسکن نیز ایفا کند.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد» افزون بر نقص فرمول محاسبه عوارض مذکور، بی‌‌راهه‌ای که شهرداری برای وصول درآمد حاصل از این عوارض طی می‌‌کرده نیز محل اشکال است. خشنود در این رابطه به مساله کلی نبود ابزارهای قانونی کافی برای وصول عوارض نوسازی اشاره کرد و گفت: اکنون پیگیر افزایش این ابزارها نظیر نهادهایی همچون سازمان امور مالیاتی هستیم و تنها در این صورت است که می‌‌توان امیدوار بود این درآمد سالانه و با نرخ نزدیک 100درصد محقق شود. در غیر این صورت هرقدر هم بر میزان این عوارض افزوده شود، کارآیی نخواهد داشت. به گفته وی، در حال حاضر جز در زمان نقل و انتقال ملک، این عوارض وصول نمی‌‌شود و تعداد اندکی از شهروندان هستند که بدون اقدام برای نقل و انتقال، رأسا برای تسویه بدهی خود به شهرداری بابت این عوارض اقدام می‌‌کنند. وی صدور دیرهنگام فیش‌‌های عوارض نوسازی را عاملی برای کاهش میزان تحقق این درآمد در هر سال عنوان و اظهار کرد: هر سال بدون هیچ دلیل خاصی فیش‌‌های عوارض نوسازی بهمن‌‌ماه صادر می‌‌شد که با توجه به هزینه‌های ویژه پایان سال شهروندان، میزان وصولی بیش از 20 تا 25 درصد مقدار فیش‌‌های صادرشده نبود. اما در سال جاری پیش‌‌بینی شده تا آبان ماه این فیش‌‌ها صادر شود و این زمان را در سال1402 به خرداد ماه خواهیم رساند. وی افزود: با این وصف و نیز پیش‌‌بینی امکان ورود به سامانه «تهران من» برای پرداخت با استفاده از بارکد، پیش‌‌بینی می‌‌شود امسال میزان وصولی فیش‌‌های عوارض نوسازی به 50درصد مجموع ارزش فیش‌‌های صادرشده برسد. من هم قبول دارم میزان درآمد حاصل از این محل در سال گذشته اندک بود؛ اما امسال اهتمام معاونت مالی، افزایش وصولی از این محل است.

خشنود معتقد است تا زمانی که ابزارهای قانونی کافی برای وصول عوارض نوسازی در اختیار شهرداری تهران قرار نگیرد، شهرداری می‌‌تواند با اقداماتی از این قبیل نظر اصلاح زمان صدور فیش‌‌ میزان درآمد محقق‌شده از این محل را بهبود ببخشد.سرپرست اداره کل تشخیص و وصول درآمد شهرداری تهران با تاکید بر اینکه درآمدهای حاصل از حوزه شهرسازی قطعا در حوزه درآمد پایدار قابل دسته‌‌بندی نیست و باید به تدریج به سمتی حرکت کنیم که سهم درآمدهای پایدار افزایش پیدا کند، گفت: عوارض نوسازی یکی از سالم‌‌ترین منابع پایدار درآمدی است؛ اما در کنار آن انواع دیگری از درآمدهای پایدار مانند سهم شهرداری‌‌ها از محل عوارض گمرکی، عوارض شماره‌‌گذاری خودرو، مبالغ وصولی توسط دفاتر ثبت سناد و نیز جرایم راهنمایی و رانندگی نیز در سال جاری پیگیری شده است. وی یادآور شد: در شهرداری تهران طی 10سال گذشته نه بابت سهم از دفاتر ثبت اسناد (یک درصد) و نه بابت جرایم راهنمایی و رانندگی وصولی نداشته است. سهم تجمیع‌شده شهرداری تهران از محل جرایم طی سال‌های اخیر به هشت‌‌هزار و 300میلیارد تومان رسیده است. مقرر شد با پیگیری معاون اول رئیس‌‌جمهوری امسال این رقم با بدهی شهرداری به تامین اجتماعی تهاتر شود. وی افزود: با این وصف از 15هزار و 700میلیارد تومان درآمدی که معاونت مالی و اقتصاد شهری در سال جاری باید وصول کند، حدود 11هزار میلیارد تومان در 6ماه نخست امسال محقق شده که بیش از مقدار مورد انتظار در برش 6‌ماهه است.