سیاست صنعتی فراگیر و اشتغال مناسب

آنها یک تصویر سنتی عمومی دیگر هم از منتقدین سیاست صنعتی دارند که از دو منظر دانش و توان ناکافی دولت و تسخیرشدگی سیاست توسط بخش خصوصی با چنین سیاست‌‌هایی مخالفت می‌‌کنند. ناقدان سیاست صنعتی قائلند که به واسطه فقدان اطلاعات لازم درخصوص اینکه کدام یک از فعالیت‌‌های صنعتی مخزن واقعی اثرات خارجی مثبت هستند، امکان انتخاب برندگان فراهم نیست و حتی اگر اطلاعات کافی نیز فراهم باشد، در فرآیند انتخاب برندگان، به گروگان گرفته شدن سیاست به واسطه منافع ویژه برخی صنایع و لذا لابی و تسخیرشدگی قطعی است و در هر دو حالت، سیاست صنعتی از هدف واقعی خود منحرف خواهد شد.

از نظر آنها تکرار تجربه موفق کشورهای آسیای شرقی به دلیل فقدان «دولت‌های سخت» مشابه در حال حاضر، امکان‌‌پذیر نیست. امروز کشورهای در حال توسعه به‌دلیل ظرفیت‌‌های بوروکراسی پایین، جوامع متنوع‌‌تر و کارکردهای دموکراتیک‌‌تر، به سختی توان تکرار چند تجربه معدود و مشارکتی آسیای شرقی را دارند. اینکه بدنه دولتی از یک طرف در برپایی قواعد و نظام اجرایی کاملا مستقل باشد و از طرف دیگر در نظارت بر پیشرفت و در صورت لزوم بازبینی برنامه‌ها، کاملا به اطلاعات صنایع دسترسی داشته باشد، نوعی اجرای «مشارکتی» و «خودگردانی نهفته» را طلب می‌‌کند که احتمال تکرار آن در شرایط امروزی ضعیف است.

صرف‌نظر از این دو تصویر ذهنی رایج، این واقعیت را نباید از نظر دور داشت که حداقل پس از موج جدید اجرای سیاست‌‌های صنعتی پس از بحران مالی جهانی سال ۲۰۰۸، نگاه منتقدین در ارتقای طراحی‌‌های سیاست صنعتی نقش مهمی داشته است. در عین حال، اهمیت این انتقادات را نباید بیش از آنچه هستند و شواهد پشتیبان آنها نشان می‌‌دهد، در نظر گرفت. اینکه دولت‌ها نمی‌‌توانند برنده‌ها را انتخاب کنند، گزاره‌‌ای نادرست است. کاملا مبرهن است که در شرایط نااطمینانی، همواره شکست برخی طرح‌های مورد حمایت دولت قطعی است و از این منظر دولت و بخشی خصوصی کاملا شبیه یکدیگرند.

مساله اصلی در اینجا انتخاب برندگان به ترتیبی است که طرح‌های مورد حمایت به آن میزانِ «تولید مازاد اجتماعی مناسب» دست یابند که توان جبران شکست‌‌های قطعی را داشته باشد. بنابراین در طراحی برش‌‌های عمودی و انتخاب برندگان توجه به این نکته مهم ضروری است که احتمال شکست در یک یا چند رشته فعالیت اهمیتی ندارد، بلکه آنچه مهم است، این است که سبد کلی طرح‌های منتخب چگونه کار می‌‌کند. نگاه سیاستگذار صنعتی در اینجا مانند یک سهامدار بورس در محیط با عدم قطعیت بالا است و به همان میزان که در یک پرتفو، برخی سهم‌‌ها سودآوری بالایی و تعدادی دیگر سودآوری پایینی دارند یا ضرر مواجه می‌‌شوند، در سیاست صنعتی نیز می‌‌تواند چنین باشد. بنابراین ارتکاب اشتباه در انتخاب برندگان معیار شکست سیاست صنعتی نیست، بلکه سیاست صنعتی تنها زمانی زیر سوال می‌‌رود که اجازه ندهد بازندگان شکست بخورند.

امروز در پرتو تولید اطلاعات مختلف، تدوین مشترک و رفت و برگشتی سند با صنعت، تعریف نقاط عطف حیاتی در پیشرفت کار و مانند آن، نسل نوینی از سیاست‌‌های صنعتی شکل یافته‌‌اند که سریع‌‌تر و با هزینه‌‌ کمتر از کارکرد ابزارها مطلع شده و در حمایت‌‌ها تجدیدنظر می‌‌کنند. آنچه مسلم است هیچ‌‌گاه قابلیت اجرای سیاست‌‌ صنعتی برای یک کشور به ناگهان از آسمان فرونمی‌‌افتد، بلکه دولت‌ها به صورت درون‌‌زا در طول زمان با تمرین و آزمون و خطا، قابلیت‌‌ اجرای موثر آن را به‌دست می‌‌آورند. تسخیر سیاسی را نیز نمی‌‌توان رد کرد، این امر گرچه درباره هر سیاست دیگری از ناحیه دولت نیز می‌‌تواند صادق باشد، اما تعمیم آن به تمام اشکال سیاست صنعتی به شکل نظری و تجربی دشوار است. همانند دیگر حوزه‌های سیاستگذاری، در اینجا جزئیات تعیین‌‌کننده هستند و یک حکم کلی نمی‌‌توان صادر کرد.

یک مشخصه امروز سیاست‌‌های صنعتی، این است که (برخلاف گذشته) به جای اینکه به‌صورت پنهانی و با مخفی‌‌سازی ابزارها و داده‌ها اجرا شوند، به شکل خودآگاهانه در دستور کار ملی کشورها قرار گرفته‌‌اند و این شفاف‌‌سازی کمک کرده تا فرصتی برای بازنگری اهداف و اصول سیاست صنعتی در حال حاضر فراهم شود. در این بازنگری، دیگر مساله این نیست که اصلا دولت‌ها باید سیاست صنعتی داشته باشند یا خیر، بلکه پرسش این است که چگونه باید این کار را انجام دهند. مضامین مدرن سیاستی صنعتی فراگیر امروز ماحصل جریان تحول‌‌گرایانه در نظام فکری و ملاحظات اجرایی سیاست‌‌های صنعتی گذشته است. سیاست صنعتی فراگیر دو نگاه اصلی را در بطن خود نهفته دارد.

نخست؛ اگر شغل مناسب را کاری بدانیم که استاندارد زندگی طبقه متوسط، مزایای کافی، سطوح معقول استقلال شخصی، امنیت اقتصادی و نردبان شغلی را فراهم می‌‌کند، سیاست صنعتی باید علاوه بر ملاحظات یادگیری، فناوری یا محیط‌‌زیستی، اثرات سرریز مثبت اشتغال مناسب را نیز لحاظ کند. افزایش عرضه مشاغل مناسب به خودی خود یک هدف مستقل و مهم است و لزوما محصول جانبی تحقق اهداف سنتی در تحریک نوآوری صنایع و ارتقای فناوری آنها نیست. دوم؛ تمرکز سنتی در سیاست صنعتی بر صنایع با مقیاس بزرگ و تولید برای رقابت جهانی باید جای خود را به بخش‌های خدماتی و صنایع کوچک و متوسط بدهد. بخش صنعت ساخت حتی اگر سهم ارزش افزوده آن در اقتصاد ملی شروع به افزایش کند، بعید است که اشتغال زیادی ایجاد کند. بخش عمده‌‌ای از مشاغل مناسب باید در خارج از بخش صنعت یک کشور ایجاد شود.

سوم؛ کاهش اتکای سیاست صنعتی به ابزارهای سنتی سیاستی از بالا به پایین مانند یارانه‌ها و مشوق‌‌های مالیاتی و استفاده از ابزارهای تعاملی با نظام تدبیر رفت و برگشتی (قابل بازبینی) بین سند و صنعت ضروری است. در قالب سیاست صنعتی فراگیر، سازمان‌های دولتی مجموعه‌‌ای از خدمات عمومی سفارشی‌شده را به صنایعی اعطا می‌‌کنند که «تعهدات نرمی» درباره کمیت و کیفیت اشتغال برعهده می‌‌گیرند.  برای کارگران بدون مدرک دانشگاهی، بخش صنعت و بخش خدمات مرتبط با آن منبع سنتی مشاغل مناسب، مبنایی برای تحرک درآمد و راهی برای رسیدن به طبقه متوسط بوده‌‌اند؛ اما جهانی شدن، صنعتی‌‌شدن نابالغ، تقویت مدیریت نشده نظام نوآوری و اتوماسیون و به‌طور کلی تغییرات فناوری مبتنی بر مهارت، امروز تقاضا برای کارگرانی را که فاقد سطوح بالاتر تحصیلات هستند، کاهش داده و عرضه چنین فرصت‌‌های شغلی تضعیف شده است. باید در نظر داشت که عدم ایجاد مشاغل مناسب هزینه‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی قابل توجهی دارد. توزیع‌‌ نابرابر از جنبه اقتصادی، اثر منفی بر بهره‌‌وری کل و رشد اقتصادی دارد.

قطبی شدن بازار کار (بالا رفتن سهم مشاغل با پرداختی پایین و کاهش سهم مشاغل با پرداختی متوسط و بالا)، به واسطه تضعیف حلقه ایجاد مشاغل مولد در میانه توزیع مهارتی کشور، انتشار نوآوری از صنایع پیشرفته‌‌تر به دیگر صنایع را دچار کندی می‌‌کند. عارضه گسترده‌‌تر کمبود مشاغل مناسب، تضعیف ساختارهای اجتماعی است که زیربنای رونق اقتصادی به حساب می‌‌آیند. امروز در کشور مناطقی که مشاغل طبقه متوسط در آنها کمیاب شده‌‌، از انواع بیماری‌‌های اجتماعی رنج می‌‌برند. روند نزولی مشاغل مناسب همچنین از منظر سیاسی استعداد بحران‌‌زایی دارد و با تزریق حس ناامیدی، زمینه‌های واگرایی سیاسی در جامعه را تقویت می‌‌کند. سیاست صنعتی فراگیر بر این تحلیل است که امروز دیگر روندهای بلندمدت فناوری و جهانی‌‌شدن قادر نیستند اشتغال کافی و درخوری برای نیروی‌‌کار طبقه متوسط در صنعت ساخت فراهم آورند و ابزارهای سنتی حفاظت‌‌های اجتماعی مانند یارانه‌های درآمدی یا بیمه‌های اجتماعی نیز برای رفع این بیماری‌‌ زمینه‌‌ای دیگر کفایت نمی‌‌کند و آنچه لازم است، سیاست‌‌هایی است که با مداخله مستقیم در بخش صنعت، عرضه بیشتر چنین مشاغلی پابگیرد.

با این اعتقاد که امروزه مشاغل مناسب نیازمند بنگاه‌های مناسب هستند، سیاست صنعتی فراگیر دو نوع مداخله در طرف عرضه و تقاضای بازار کار را توصیه می‌‌کند. در طرف تقاضا، لازم است نرخ مشارکت در بازار کار افزایش یابد و کارگران مهارت‌‌های پیش‌‌نیاز اشتغال مولد را بیاموزند و در طرف عرضه لازم است تا اکوسیستم مناسب برای توسعه و گسترش بنگاه‌ها و کارآفرینان ذیل برش‌‌های عمودی و با هدایت منابع هدایت‌‌کننده به سمت بنگاه‌های کوچک و متوسط و خارج از بخش صنعت ساخت، فراهم شود تا بتوان به اشتغال مناسب و باکیفیت دست یافت.

باید به این نکته مهم تاکید داشت که در شرایط کنونی آنچه مورد نیاز است، صرفا ارتقای مشاغل رشته فعالیت‌‌های موجود نیست، بلکه ایجاد مشاغل مناسب جدید برای آن دسته از نیروی کار است که در غیاب سیاست صنعتی فراگیر یا بیکار می‌مانند  یا در شغل‌‌های کم‌‌مولد به کار گرفته می‌‌شوند. در سیاست صنعتی فراگیر، سیاستگذار این فرض را نمی‌‌پذیرد که پیگیری اهدافی مانند رشد تولید صنعتی، انعطاف‌‌پذیری زنجیره تامین، ارتقای فناوری و گذار به انرژی‌‌های غیرفسیلی لزوما به میزان کافی منجر به تحریک تقاضا برای نیروی کار می‌‌شود، بلکه در چنین شرایطی چالش‌‌های بازار کار می‌‌تواند بر بافت اجتماعی و سیاسی کشور هزینه‌های قابل توجهی تحمیل کند.