ماه‌های آغازین دولت جدید در رویکردی امیدوارانه در یادداشتی با عنوان «ثبات و وفاق سیاسی و پنجره-فرصت تحقق نظام حکمرانی چندسطحی»۱، خوش‌بینانه عبور از دهه‌ها قطبیدگی سیاسی و ورود به دوران وفاق زمینه‌ساز «بازافرینی نظام حکمرانی ملی» دانسته شده بود و در ادامه سیاهه‌ای از راهبردهای بنیادین مرتبط در یادداشت مزبور ارایه شده بود. شوربختانه اکنون و پس از گذشت قریب دوسال از پنجره-فرصت مذکور و مبتنی بر مداقه و مشاهدات فراوان، نگارنده ترکیب‌بندی فعلی نهادی کشور را «قتلگاه تحول» و مشدد «رکود حکمرانی» در جمهوری اسلامی ارزیابی می‌کند.
شوراهای عالی فراقوه‌ای چهارگانه کشور۲ که بصورت بالقوه می‌توانستند در قالب الگوی مفهومی «حکمرانی چندسطحی»۳ مقوم «ثبات سیاستی»۴ و مانع غلبه «کوتاه‌اندیشی سیاسی»۵ در اداره کشور باشند، عملا با از دست دادن کارکرد سنتی «توازن‌بخشی سیاسی» خود در دوران پساوفاق، به جایگاه معارضه و تداخل نهادی با ماشین لنگان اجرایی کشور تنزل پیدا کرده‌اند. مضاف براین، مبتنی بر تفسیر حقوقی مناقشه‌برانگیز و استفاده مبذرانه از جایگاه قانونی و شرعی رهبری نظام، با معرفی خود در جایگاهی فراقانونی۶ به تعدد مبانی تقنین و تناقضات نظام حقوقی کشور نیز دامن‌زده‌اند. مجموعا عدم‌جایابی سیاسی-حقوقی، ساختار ناکارامد، و تعارضات منافع نهفته در ترکیب حقیقی، نقش این شوراها را از جایگاه ظرفیت‌های بن‌بست‌شکنی نهادی کشور به باتلاق ایده‌های تحولی تقلیل داده‌اند.
اثربخشی و کارآمدی ماشین اجرایی کشور هم در شرایط بهتری قرار ندارد. خلا «نظام مشاوره سیاستی»۷ موثر و محل اعتماد در کنار ضعف واضح قدرت تصمیم‌گیری و تمام‌کنندگی دولت حاضر، در بستر ناهماهنگی سیاسی و ضعف مفرط نیروی انسانی راهبردی ناشی از سنت دیرپای دولت‌های غیرحزبی، فرد-محور. یک‌شبه و گاه عوام‌فریب، عملا به ظهور زودهنگام پدیده «فلج سیاستی»۸ در دولت سیزدهم انجامیده است. پدیده‌ای که در کنار دورخیز ناموفق برای چند اصلاح بنیادین نظیر یارانه‌های انرژی، تعدیل قیمت ارز و حل مساله نان، عملا اعتماد بنفس دولت را برای رفتن زیربار برنامه‌های تحولی بنیادین بشدت متاثر کرده است. اعتماد بنفسی که پیش از این در مسلخ مداخلات خارج از ضابطه دستگاه‌های متکثر امنیتی و رقابت دستگاه‌های متعدد نظارتی در مچ‌گیری از مدیران بی‌دفاع اجرایی کشور مدفون شده است.
سال پایانی دستگاه تقنینی کشور هم، میراث مشابهی را در حوزه حکمرانی نمایش می‌دهد. خلا نظام هماهنگ‌کننده حزبی و واقعیت مجلس ۲۹۰ نفره، عملا احتمال ریاضی عبور هرطرح تحولی را از چنین مسیرپرمانعی -حتی بدون لحاظ فشارهای بیرونی و مداخله منافع فردی- به صفر میل می‌دهد. در موارد بسیار معدودی نظیر مصوبه اخیر اصلاح نظام انتخابات پارلمانی، نوبت به نقش‌آفرینی ساختارهای چک و بالانسی شورای نگهبان و کمیسیون عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت می‌رسد که در مورد دوم، تفسیر موسع از سیاستها، ناپختگی و جوانی این سازوکار، حلقه بسته کمیسیون-صحن مجمع در بازنگری، در کنار فرتوتیت ترکیب اعضا عملا آن را به قلعه فتح‌ناشدنی «بن‌بست مردم‌سالاری» مبدل ساخته است.
بررسی نقش قوه قضایی کشور در نظام حکمرانی هم داستان مشابهی را روایت می‌کند. علیرغم ضرورت غیرقابل‌جایگزینی این قوه در حفاظت از حقوق فردی و تحقق عدالت در نظام اسلامی، مشاهدات نگارنده مجموعا مداخلات غیرضابطه‌مند دو نهاد سازمان بازرسی و دیوان عدالت اداری را در زمینگیر کردن معدود طرحهای تحولی نظام حکمرانی کشور کافی می‌بیند. صدالبته جرم‌انگاری‌ها و ورودهای موردی دادستانی محترم کشور هم کورسوهای امید به‌سرانجام‌رسیدن بقایای زخم‌خورده طرحهای تحولی بیرون‌آمده از ماراتن نفس‌گیر چک و بالانس را در کشور مسدود می‌کند.
در این بین، لایه سازمان‌های تنظیم‌گر به‌عنوان ساختار نهادی و حلقه اتصال اجرایی‌سازی سیاستها و تضمین منافع عمومی کشور در از طریق فعالیتها و کسب‌وکارهای بخش خصوصی کشور، هنوز نهادهایی دورافتاده و بی‌ریشه در نظام حکمرانی ملی محسوب می‌شوند. عدم استقلال نسبی آنها از بخش سیاسی دولت، بسته ابزار محدود و غالبا غیرالزام‌آور، عدم هویت و شاخصه‌های نهادی متمایز، عدم ارتباط تعریف شده با مجلس و دستگاه قضایی، و عدم تکمیل سایر اجزای «زیست‌بوم و رژیم رگولاتوری ملی»۹ مانند شبکه، واسطه‌ها و نهاد ناظر۱۰، حضور معدود نهادهای شکل‌یافته را بی‌اثر و در شرایطی مخل فرایند سنتی اداره کشور نموده است. مناقشات دایمی پیرامون حدود اختیارات و الزام اجرایی مصوبات شورای رقابت، شایبه تعارض منافع جدی در ساختار ساترا، در کنار وجود سوابقی از مداخلات سیاسی توسط سازمان تنظیم‌مقررات رادیویی، شواهدی از خلاهای نهادی این لایه از نظام چندسطحی حکمرانی کشورند.
سوابق مطالعاتی و نوشتاری نگارنده بر باورمندی نظری و تلاش سازنده در جایابی تمامی این نوآوری‌های نهادی در مدل «حکمرانی چندسطحی» شهادت می‌دهد. لذا مانع دسته‌بندی این نوشتار در زمره نوشتارهای صرفا انتقادی و سیاه‌نمایانه از وضعیت اداره کشور خواهد بود. با این وجود نمی‌تواند منکر تعادل فعلی نهادی نظام حکمرانی در کشور که بشدت در پیشرانی تحول «نحیف و ضدهنجار» و در مقابل در نظام چک و بالانس و نظارت بسیار «مستحکم، چندلایه، و نفوذناپذیر» است باشد. تعادل معیوبی که در آن میدان مینی مملو از دهها نهاد و فرد دارای حق وتو در سطوح مختلف در مسیر معدود سازوبرگ جنگی بخش تحولی ماشین اجرایی کشور قرار داده شده است که پیشاپیش بشدت کم‌انگیزه، بدون پشتوانه سیاسی-حقوقی، و زخمی و خسته از تعدد موانع و سازوکارهای نظارتی-مداخلاتی کشور شده است.
عبور از این تعادل معیوب، باید مهم‌ترین دستورکار کلان‌پروژه «بارآفرینی نظام حکمرانی ملی کشور» در دوران وفاق سیاسی باشد. ترجیع‌بند این اصلاح هم کلیدواژه «انحصار مرجعیت و مرکز مسولیت واحد» نهادی در تمام لایه‌های نظام حکمرانی چندسطحی است. تعریف، تحدید، ادغام و تجهیز شوراهای عالی کشور در یک جایگاه انحصاری سیاستگذاری کلان؛ اعطای اختیارات متناسب، نظام انگیزش حزبی و ارایه گارانتی‌های فردی و سیاسی به مدیران اجرایی کشور بعنوان موتور اصلی طرحهای تحولی حکمرانی؛ احیای جایگاه مجلس به‌عنوان کانون انحصاری نظام تقنین ملی با اجرای سیاستهای کلی قانونگذاری؛ در کنار بازتعریف نقش و سازوکار مداخله قوه قضاییه در فرایندهای اجرایی کشور با تحدید و معرفی نهاد انحصاری نظارتی؛ و نهایتا ساختاردهی، تکامل نهادی و جایابی زیست‌بوم تنظیم‌گری ملی در نظام چندسطحی کشور از جمله گامهای اساسی این فرایند بازآفرینی حکمرانی خواهند بود.
تمام این اصلاحات صدالبته در دو بستر و زیرساخت حیاتی محقق و عملی خواهند شد. ایجاد یک چارجوب حرفه‌ای، تشکیلاتی و حزبی از نهاد سیاست در کشور در کنار بالندگی زیرساخت توانمند، نوآور کسب‌وکاری بخش خصوصی و نهادهای تنظیم‌گر ناظر ضامن تحقق منافع عمومی، اصلی‌ترین پیش‌نیازهای تحولات فوق‌اند که این نوشتار عمدا از ورود به آنها خودداری کرده است.
پاورقی ها:
۱- این‌مقاله در بهمن ماه ۱۴۰۰ در روزنامه فرهیختگان چاپ شد.
https://farhikhtegandaily.com/news/۶۸۲۸۵/ثبات،-وفاق-سیاسی-و-پنجره%E۲%۸۰%۸C-فرصت-تحقق-نظام-حکمرانی-چندسطحی/
۲- شوراهای عالی فراقوه‌ای به شوراهای دایمی با عضویت روسای سه‌قوه و افراد حقیقی منصوب رهبری اطلاق می‌شوند که در حال حاضر این تعریف شامل مجمع تشخیص مصلحت نظام و شوراهای عالی امنیت ملی، انقلاب فرهنگی و فضای مجازی می‌شود.
۳- multi-level governance
این الگوی مفهومی توسط گروهی از همکاران اینجانب در اندیشکده حکمرانی شریف توسعه داده شده است.
۴- political stability
۵- political short-termism
۶- هرچند در هرم حقوقی کشور جایگاه مصوبات شوراهای‌عالی بعد از قانون اساسی و فراتر از قوانین عادی منظور شده است، اما همانند قانون اساسی این اصل بمعنای استغنای اجرایی‌سازی آنها بدون عبور از مسیر قانونگذاری مجلس نخواهد بود. بدیهی است در صورت عدم نیاز به تصویب قانون مشخص در مسیر اجرای سیاستها، ضرورتی جهت عبور از مسیر مجلس شورای اسلامی وجود نخواهد داشت.
۷- policy advisory system
۸- policy lock-in and paralysis
۹- National regulatory regime/eco-system
۱۰- Regulatory network, intermediaries and oversight bodies
*عضو هیات علمی دانشگاه امیرکبیر / بنیان‌گذار اندیشکده حکمرانی شریف
۲۱۶۲۱۶
