تابستان 1402 به ایستگاه پایانی خود رسیده است. این تابستان به جز گرمای شدید و کمبود آب که برخی از شهرها را با بحران روبه‌رو ساخت، با نوع دیگری از کمبود نیز شناخته می‌شود: کمبود بلیت وسایل نقلیه از هواپیما و قطار گرفته تا اتوبوس. اگر قبلاً می‌توانستید با مراجعه به پایانه‌ها یا سایت‌ها و پلتفرم‌های فروش بلیت، به‌راحتی امکان مسافرت به مقصد خود را پیدا کنید، اکنون این پیغام تکمیل ظرفیت یا نبود هواپیما/قطار/اتوبوس بود که مدام در برابر دیدگان متقاضیان بلیت رژه می‌رفت. این وضعیت در بازه زمانی شهریورماه که موسم برگزاری مراسم اربعین بود وخامت بیشتری پیدا کرد. اما چرا این چالش گریبانگیر مسافران شد و چگونه می‌توان به سمت بهبود آن و حداقل بازگشت به وضعیت نیمه‌متعادل قبل رفت؟ یادداشت حاضر در تلاش است تا به عوامل به‌وجودآورنده وضع کنونی در بخش حمل‌ونقل جادهای بپردازد و به این سوال پاسخ دهد که چرا اتوبوس نبود.
از دیرباز شبکه جادهای با سه وسیله نقلیه خودروی کرایه‌ای، مینی‌بوس و اتوبوس بیشترین سهم را در جابه‌جایی مسافر بین‌شهری در ایران داشته است. عمده برنامه‌ریزی متولیان سیاستگذاری حمل‌ونقل در کشور دایرمدار این بوده که با کاهش از سهم مسافران حمل‌ونقل جادهای، به ترتیب سهم مسافران حمل‌ونقل ریلی و هوایی را افزایش دهند. با این حال این امر هنوز به سرمنزل مقصود نرسیده که خود ناشی از عواملی همچون عدم وجود مشوق‌های لازم برای ورود بخش خصوصی، وجود تحریم‌های گسترده و فرسودگی ناوگان موجود، نبود منطقی‌سازی شرکت‌داری در حوزه حمل‌نقل با محوریت صرفه مقیاس، تورم و کاهش قدرت خرید شهروندان و... بوده است. بر اساس قانون برنامه ششم
توسعه، قرار بود که سهم حمل‌ونقل ریلی در جابه‌جایی مسافر به 20 درصد برسد. در حالی که در حالت خوش‌بینانه و طبق اعلام دبیر انجمن صنفی حمل‌ونقل ریلی، این رقم در سال گذشته برابر با 16.7 درصد بود. این در حالیست که طبق داده‌های سالنامه آماری 1401 سازمان راهداری و حمل‌ونقل جادهای، 146 میلیون مسافر در سال 1401 از طریق حمل‌ونقل جادهای سفر کردند که سهم اتوبوس درجابه‌جایی آن‌ها در بیرون استان‌ها 78 درصد و در درون استان‌ها 42 درصد بود. بر این اساس، ناوگان اتوبوسرانی کشور هنوز هم الگوی حمل‌ونقل غالب در کشور است و کماکان باید جور چالش‌های بخش‌های ریلی و هوایی را به دوش بکشد.
طبق داده‌های سالنامه آماری 1401 سازمان راهداری و حمل‌ونقل جادهای، تعداد اتوبوس‌های عمومی جادهای کشور (پلاک ایران)، در سال 1401 برابر با 14 هزار دستگاه بود. این در حالیست که این رقم در سال 1392 برابر با 20 هزار دستگاه بود. در واقع نه‌تنها در طول یک دهه اخیر ناوگان اتوبوسرانی بین‌شهری کشور از نظر شمار اتوبوس‌ها تقویت نشده که تعداد آن‌ها نیز کاهش پیدا کرده است. همچنین طبق سالنامه آماری فوق، متوسط عمر اتوبوس‌های جادهای کشور از 13 سال در سال 1392 به 14.47 سال افزایش پیدا کرده است. بررسی دقیق‌تر عمر اتوبوس‌های بین‌شهری نشان می‌دهد که از 15 هزار و 105 دستگاه اتوبوس فعال، بیش از یک‌سوم یعنی 5 هزار و 516 دستگاه، عمر بیش از 16 سال دارند. تعداد رانندگان اتوبوس فعال نیز کاهش چشمگیری را نشان می‌دهد. در حالی که در سال 1392 تعداد رانندگان عمومی مسافری جادهای در سطح کشور 157 هزار نفر بود، این رقم در طول یک دهه قبل تدریجاً کاهش یافت تا جایی که در سال 1401 به 100 هزار نفر رسید. چشم‌انداز پیش‌رو نیز حکایت از آن دارد که نشانه‌هایی مبنی بر بهبود این وضعیت به چشم نمی‌خورد.
هر چقدر که بازار کامیون‌ها و کشنده‌ها با رونق روبه‌رو بوده و شرکت‌های گوناگونی در این زمینه فعالیت دارند، بازار اتوبوس‌ها تعریفی ندارد. طبق گفته مدیرعامل تعاونی ایران‌پیما در خردادماه 1402، تولید اتوبوس بین‌شهری از سال 1397 متوقف شده است. امری که خود معلول تحریم‌ها و بی‌ثباتی اقتصادی کشور در طول پنج سال گذشته بوده است. در چنین شرایطی عملاً امکان ورود به بازار حمل‌ونقل جادهای از بسیاری از افراد علاقه‌مند سلب شد. در حال حاضر، قیمت اتوبوس بین‌شهری متعلق به 15 سال پیش با قیمت خرید یک کشنده صفر کیلومتر چینی مونتاژ داخل برابری می‌کند. طبق اعلام مدیرعامل اتحادیه تعاونی شرکت‌های مسافری در تیرماه 1402، قیمت اتوبوس زیرخاکی تولید داخل به 25 میلیارد تومان رسیده است. بازار اتوبوس‌های کارکرده نیز تعریفی ندارد. با بررسی آگهی‌های موجود متوجه می‌شویم که برای خرید یک اتوبوس فرسوده تولید سال 1385، نیاز به سرمایه‌ای فراتر از دو میلیارد تومان است. قیمت اتوبوس‌های جدیدتر نیز قابل‌توجه است. برای مثال خرید یک دستگاه اسکانیا مارال تولید 1394 نیاز به 9 میلیارد و 200 میلیون تومان پول نقد دارد یا یک اسکانیا درسا مدل 1397 قیمتی برابر با 14 میلیارد تومان دارد. قیمت‌های بالا در بخش اتوبوس در بخش قطعات نیز رخ‌نمایی می‌کند که رانندگان را از پیمودن مسیرهای طولانی در جاده‌های کشور که عمدتاً از بهسازی محروم مانده‌اند، منصرف می‌کند. برای مثال قیمت لاستیک میشلن موردنیاز برای این مسیرها به 60 میلیون تومان رسیده که خود می‌تواند توضیح دهد که چرا کمبود بلیت در مسیرهای طولانی‌تر بیشتر به چشم می‌خورد.
بخش مهمی از ناکارآمدی و عدم بهره‌وری ناوگان اتوبوسرانی کشور ناشی از خودمالکی اتوبوس‌هاست. علی‌رغم آنکه 91 درصد شرکت‌های حمل‌ونقل مسافری جادهای خصوصی هستند، تنها 1002 دستگاه از 15 هزار و 105 دستگاه اتوبوس فعال متعلق به شرکت‌ها است و رانندگان با تملک 11 هزار و 180 دستگاه، سهم 86 درصدی از مالکیت ناوگان دارند. در چنین شرایطی، تعداد زیاد شرکت‌های کوچک و متوسط حمل‌ونقل جادهای که از خود اتوبوس در اختیار ندارند، ناچارند تا با راننده‌ها کار کنند و به بهره‌وری پایین‌تر از سرمایه موجود رضایت دهند. این در حالی است که در کشورهای موفق در این حوزه، شرکت‌ها مالک ناوگان خود هستند و در چند شیفت 8 ساعته با این خودروها کار می‌کنند. گذار به وضع موجود در بخش اتوبوسرانی تغییر و تحولاتی اساسی در این بخش را می‌طلبد؛ به صورتی که الگوی غالب شرکت‌مالکی باشد و با تقویت شرکت‌های بزرگ و خروج شرکت‌های کوچک و متوسط در رقابت با این شرکت‌ها، فرآیند منطقی‌سازی ارائه خدمات طی شود.
در باب ضرر و زیان کلان سیاست قیمت‌گذاری دستوری برای صنعت خودرو زیاد سخن گفته شده است. اما قیمت‌گذاری دستوری خدمات حمل‌ونقل واقعیتی بود که کمتر به آن پرداخته شده و صرفاً در تابستان امسال بود که رسانه در سطح گسترده به آن توجه کردند. اعمال اقتدار دولت در این بخش نیز همان نتایجی را در پی داشته که در دیگر بخش‌ها مواجه بودیم: چرخه کمبود، بازار سیاه و نبود انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این بخش. اخیرا سخنگوی اتحادیه شرکت‌های تعاونی مسافربری کشور از گرانی ۲۹ درصدی بلیت اتوبوس خبر داده است. این در حالی است که پیش‌تر، سازمان راهداری و حمل‌ونقل جادهای، خبر از افزایش قیمت ۶۰ درصدی بلیت اتوبوس داده بود که با آن موافقت نشد. در چنین حالتی بخش حمل‌ونقل جادهای ناگزیر است تا با واقعیت تورم در موقعیت‌های مختلف روبه‌رو شود؛ به جز زمانی که خدمات خود را می‌فروشد و سرمایه لازم برای بقا و رشد را به دست می‌آورد. قیمت‌گذاری دستوری بلیت اتوبوس رانندگان و شرکت‌ها را در شماری از بخش‌ها مانند تامین قطعات به شدت تحت تنگنا قرار داده است. طبق اعلام موسی نظری، مدیرعامل تعاونی یک اتوبوسرانی (ایران پیما)، واردات لوازم یدکی موردنیاز به دلیل تحریم‌ها نمی‌تواند از مجرای قانونی انجام شده و جلوی لوازم یدکی قاچاق نیز گرفته شده است. برخی از لوازم یدکی اتوبوس مانند صفحه کلاچ، پمپ کلاچ، پمپ باد و واترپمپ در داخل کشور تولید نشده و شرایط تولید داخلی را ندارد. بخشی از این لوازم یدکی از مجاری قاچاق به صورت استوک (مصرف شده) وارد شده و مجددا بازسازی می‌شوند. یا قطعاتی که تا سال ۱۳۹۷ توسط شرکت‌های اتوبوسرانی تعویض شده مجددا بازسازی شده و مورد استفاده قرار می‌گیرند. این موضوع امنیت مسافر را به خطر می‌اندازد و در اینجا مصرف‌کنندگان زیان می‌بینند. قیمت‌گذاری دستوری همچنین باعث شده تا عرضه دیگر نهاده‌ها در بخش حمل‌ونقل غیرمنطقی شود؛ برای مثال گازوئیل یارانه‌ای اتوبوس‌ها به‌عنوان سوخت ارزان و تعرفه پایین‌تر خدمات نسبت به بخش ریلی که این عوامل نیز در نهایت هزینه و فایده اصلی استفاده از حمل‌ونقل جادهای را پنهان می‌کند و جلوی بهره‌وری بیشتر این بخش حیاتی زیربنایی را می‌گیرد.
سازمان راهداری و حمل‌ونقل جادهای به‌عنوان تنظیم‌گر بخش حمل‌ونقل جادهای در موقعیت تعارض منافع قرار دارد. این سازمان دو مسئولیت راهداری (اجرایی) و حمل‌ونقل جادهای (تنظیم‌گری) را بر عهده دارد. منبع درآمد آن علاوه بر بودجه عمومی، عوارض جابه‌جایی کالاست. این عوارض 9 درصد است که از روی کرایه حمل بار مندرج در بارنامه دریافت می‌شود. وابستگی سازمان به این منبع درآمد مانع از کنش‌گری جدی آن در راستای تحقق هدف راهبردی افزایش بهره‌وری حمل‌ونقل جادهای می‌شود زیرا با بهره‌ورترشدن حمل‌ونقل جادهای، درآمد این نهاد کاهش پیدا می‌کند. این مسئله زمانی تشدید می‌شود که بر اساس آیین‌نامه ارزیابی عملکرد سازمان راهداری، مستند به قانون مدیریت خدمات کشوری، به غیر از متوسط سن ناوگان، هیچ کدام از شاخص‌های مورد ارزیابی مربوط به بهره‌وری نیست.
کمبود اتوبوس در مردادماه از هفته آخر مرداد تا هفته سوم شهریور محسوس‌تر از دیگر زمان‌ها بود که این امر عمدتاً ناشی از الزام شرکت‌های فعال در این حوزه به اعزام اتوبوس‌ها به مرزهای ایران با عراق، به‌خصوص مرز مهران به‌عنوان پرترددترین مرز، بود. واقعیت قیمت‌گذاری دستوری در این بازه زمانی نیز بیش از پیش به چشم آمد و اتوبوس‌ها ملزم به جابه‌جایی مسافران با نرخ مصوب سازمان راهداری بودند. اوج مداخله دولت در مورد حضور اتوبوس‌ها در مرزها، شب 16 شهریور اتفاق افتاد که معاون اول رئیس‌جمهور با همه استانداران تماس گرفت و از آن‌ها خواست همه استان‌ها به سرعت 30 دستگاه اتوبوس برای انتقال زائران اربعین از مرز مهران اعزام کنند. در این راستا، بهبود شرایط حمل‌ونقل جادهای برنامه‌ریزی متفاوتی را می‌طلبد تا در عین بهره‌مندشدن زائران اربعینی از خدمات حمل‌ونقل موردنیاز، تعادل در جابه‌جایی مسافران در دیگر مقصدها به هم نخورد.
وضعیت کنونی حاکم بر خدمات جابه‌جایی مسافر حمل‌ونقل جادهای، حاصل انباشته‌شدن اثرگذاری عواملی متعدد در طول یک دهه گذشته، به‌ویژه پنج سال اخیر است. در صورت وجود اراده سیاسی، اتخاذ تصمیماتی برای بهبود شرایط این حوزه می‌تواند در چهار سطح کوتاه‌مدت، میان‌مدت، بلندمدت و موقعیت استثنایی رخ دهد تا به‌صورت تدریجی گذار به وضع مطلوب اتفاق بیفتد:
· کوتاه‌مدت: مقررات‌زدایی و کاهش مداخله دولت در بازار حمل‌ونقل جادهای با محوریت حذف قیمت‌گذاری دستوری می‌تواند مهم‌ترین اقدامی باشد که در کوتاه‌مدت در دستورکار قرار می‌گیرد. این تصمیم در صورت اجرای صحیح می‌تواند منجر به افزایش انگیزه‌ها برای حضور رانندگان در بخش جابه‌جایی مسافر شود و تعادل پیشین را تاحدی بازیابی کند. دیگر سیاست پیشنهادی در کوتاه‌مدت، اجرای صحیح قانون واردات اتوبوس‌های کارکرده به کشور است که می‌تواند تاحدی در نوسازی ناوگان موثر باشد. همچنین دولت باید تسهیلگری لازم در تامین قطعات اتوبوس‌ها، مشابه ناوگان هوایی، را انجام دهد تا رانندگان و شرکت‌ها بتوانند به‌صورت قانونی و مقرون‌به‌صرفه به قطعات موردنیاز خود دسترسی داشته باشند.
· میان‌مدت: بهره‌گیری از اهرم سیاست خارجی برای احیای مشارکت شرکت‌های مونتاژکننده اتوبوس ایران با برندهای خارجی مطرح، اقدامی است که نوسازی ناوگان اتوبوسرانی کشور تا سال‌های آینده را تضمین می‌کند. تعریف پروژه‌های جدید با شرکای تازه نیز اقدامی است که می‌تواند از سوی شرکت‌های بخش خصوصی و با تسهیلگری دولت انجام شود. کاهش وابستگی سازمان راهداری و حمل‌ونقل جادهای به کسب درآمد از محل عوارض جابه‌جایی کالا دیگر اقدامی است که باید در راستای رفع تعارض منافع تنظیم‌گر این بخش و افزایش بهره‌وری انجام شود.
بلندمدت: مهم‌ترین سیاست پیشنهادی در بلندمدت، بازطراحی نظام حمل‌ونقل جادهای مسافری با محوریت گذار از خودمالکی به شرکت‌مالکی است. این امر در پرتوی اجرای درست اقدامات پیشنهادی در کوتاه‌مدت و میان‌مدت انجام می‌شود که انگیزه لازم را برای حضور بخش خصوصی در این بازار فراهم می‌آورد. با این حال اولویت دولت باید تسهیلگری و تنظیم‌گری در راستای ایجاد شمار محدودی از شرکت‌های بزرگ باشد که مالکیت ناوگان را بر عهده داشته باشند و بتوانند با رسیدن به صرفه مقیاس، به متعادل‌سازی قیمت بلیت دست یابند. در عین حال دولت باید برنامه‌ریزی لازم برای تقویت بخش‌های ریلی و هوایی را انجام دهد تا به سهم معقولی از جابه‌جایی مسافر برسند.
*پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
