نسخه پسران هاروارد برای توسعه اقتصادی ایران جواب داد

به گزارش اقتصادنیوز، روز 11 خرداد 1339 اقتصاددانان سازمان برنامه برای رساندن اخبار بد، خود را به دفتر شاه رساندند. خسرو هدایت، وزیر مشاور و سرپرست سازمان برنامه، در راس آنها قرار داشت و در کنارش دکتر خداداد فرمانفرمائیان و دکتر غلامرضا مقدم، روسای دفتر اقتصادی سازمان برنامه. تکنوکرات‌ها با بانک جهانی، خزانه‌داری ایالات‌متحده و صندوق بین‌المللی پول (IMF) دیدار کرده بودند.

گزارش آنها تلخ بود: ایران ورشکسته بود. بودجه عمومی، متورم‌شده از سال‌ها هزینه‌های بیش از حد، به شدت از تعادل خارج شده بود. فساد و سوءمدیریت، میلیاردها دلار درآمد نفتی و وام‌ها را از بین برده بود. بحران تراز پرداخت‌ها، تورم، و فاجعه اقتصادی پیش‌رو بود. اقتصاددانان به شاه گفتند که به دنبال یک بسته تثبیت اضطراری از صندوق بین‌المللی پول هستند، یک برنامه ریاضت اقتصادی که آژانس بین‌المللی طی دهه‌های بعد به آن مشهور شد. این حرکت بودجه را متعادل می‌کرد، اما به‌طور قطع باعث رکود می‌شد. هیچ گزینه دیگری وجود نداشت. چهار سال بعد، به جای هرج‌ومرج اقتصادی، ایران در حال شکوفایی بود. امینی رفته بود، کندی مرده بود، و مقامات ایالات‌متحده از دولت خود می‌خواستند که از فشار مستقیم بر شاه بکاهد. شاه حکومت خود را از طریق انقلاب سفید تحکیم کرده، تکنوکرات‌های ایرانی آموزش‌دیده غرب جایگزین توسعه‌گرایان خارجی شده و نگاه آمریکایی‌ها به ایران تغییر کرده بود. زمانی که کشور گرفتار مشکلات داخلی بود و توسط دولتی ناتوان اداره می‌شد، ایران اواخر دهه 40 به یک پوستر تبلیغاتی برای تئوری مدرنیزاسیون و متحد کلیدی ایالات‌متحده در خاورمیانه تبدیل شد. اما این تحولات چگونه رخ داد؟ هارواردی‌ها چگونه توانستند ایران ورشکسته را به سوی توسعه پیش ببرند؟

بحران مالی دولت اقبال

بحران مالی سال 1339 شوک بزرگی برای اقتصاد ایران بود. اردیبهشت سال بعد، با اعتراض هزاران معلم و دانشجو به دستمزدهای پایین و سازماندهی مجدد جبهه ملی برای انتخابات جدید، شاه علی امینی را به نخست‌وزیری برگزید و سکان کشور را به دست او سپرد و اقتصاددانانی که بسته تثبیت صندوق بین‌المللی پول را ارائه کرده بودند، هدایت اقتصادی دولت امینی را در دست گرفتند. ایالات‌متحده این را به عنوان یک نشانه مثبت، و شاید آخرین امید برای جلوگیری از هرج‌ومرج سیاسی و از دست دادن احتمالی ایران در مقابل غرب تلقی کرد. آن روزها به نظر می‌رسید که شاه تمام شده بود.

براساس گزارش تجارت فردا، دولت جدید به ریاست علی امینی در سال 1340 به قدرت رسید و حمایت خود را بر گروهی از تکنوکرات‌ها در سازمان برنامه متمرکز ساخت. «برنامه‌ریزان جوان» که توسط بنیاد فورد، یک سازمان بزرگ بشردوستانه آمریکایی انتخاب شده و آموزش دیده بودند، ایران را با موفقیت از بحران مالی عبور دادند و برنامه جسورانه جدیدی به نام برنامه سوم را پیشنهاد کردند تا کل اقتصاد ملی را زیر چتر توسعه برنامه‌ریزی هماهنگ قرار دهند. دولت کندی، امینی و طرحی را که راهی به سوی «انقلاب کنترل‌شده» در ایران بود و اوضاع داخلی را به ثبات می‌رساند، تایید می‌کرد. با وجود این امینی و تکنوکرات‌های جدید نتوانستند به اهداف مورد نظر خود دست یابند. شاه بر امینی غلبه کرد و خود بانی انقلاب سفید شد، برنامه‌ای که مخصوصاً برای کنار گذاشتن تکنوکرات‌های جوان و توجه به حساسیت‌های آمریکا طراحی شده بود. اگرچه برنامه شاه در واشنگتن مورد تمجید قرار گرفت، اما تهدیدی برای بی‌ثبات کردن بیشتر اقتصاد بود. انقلاب سفید با تزریق به موقع درآمدهای نفتی و کمک تکنوکرات‌های طرفدار شاه که اقتصاد ایران را پس از سال 1342 مدیریت کردند، نجات یافت.

دولت نفتی پهلوی از دل بحران‌های اوایل دهه 40 ظهور کرد، زمانی که شاه اسطوره مدرنیزاسیون را ساخت تا الهام‌بخش باقی‌مانده سلطنتش باشد. ایالات‌متحده و توسعه‌گرایان آمریکایی تلاش‌های بیشتر برای تاثیرگذاری بر روند توسعه اقتصادی ایران را کنار گذاشتند و به روایت جدیدی از شاه به‌عنوان یک پادشاه انقلابی تسلیم شدند. «تمدن بزرگ» شاه از نیمه اول دهه 40 متولد شد: دولتی که از نفت و رشد اقتصادی تغذیه می‌کرد، اما تضادهای داخلی آن، به مرور باعث فروپاشی آن شد.

پسران هاروارد، دفتر اقتصادی و بحران مالی 1339

بین سال‌های 1333 تا 1339، دولت آمریکا با کمک‌های گسترده اقتصادی و نظامی از ایران حمایت کرد. سیاست ایالات‌متحده برای تقویت حکومت ایران به گونه‌ای طراحی شده بود تا بتواند پایگاه حمایتی خود را در عین سرکوب گروه‌های کمونیستی یا انقلابی گسترش دهد.

این امر ایران را در اردوگاه غرب نگه می‌داشت، پیروزی کودتای 28 مرداد را استمرار می‌بخشید و کنترل غرب بر میادین نفتی خاورمیانه را حفظ می‌کرد. با وجود این، نتایج ناامیدکننده بود و طی چند سال، آشکار شد که رژیم شاه در مبارزه با فساد، خویشاوندسالاری، ناکارآمدی و اتلاف منابع ناتوان عمل کرده است.

بر اساس گزارش شورای امنیت ملی در بهمن 1335، «آشوب اداری، سوء‌مدیریت، رقابت‌های سیاسی، رکود و فقدان مهارت»، تلاش‌های این طرح را تحت تاثیر قرار داد. بسیاری از ایرانیان به چشم‌انداز این طرح بدبین بودند و آن را به چشم برنامه‌ای با حمایت خارجی می‌دیدند که عمدتاً به نفع طبقات بالا بود. به‌رغم وعده‌های مکرر و گسترده، این طرح دستاوردهای واقعی کمی داشت و به عنوان نقطه کانونی برای نارضایتی طبقات سیاسی ایران عمل کرد.

ناامیدی از سرعت توسعه ایران با خشم فزاینده از شاه، «فردی حساس و بداخلاق»، که از نظر مقامات آمریکایی مستعد حملات «بی‌اطمینانی و بی‌حوصلگی» بود، ترکیب شد. او دوست داشت خودش را به عنوان بانی یک انقلاب ببیند، با وجود این قادر به تغییرات ساختاری در اقتصاد ایران نبود. شاه با وجود وابستگی به ایالات‌متحده، از تئوری‌های توطئه دست برنمی‌داشت و همچنان به نیات ایالات‌متحده و انگلیس مشکوک بود. در اواخر دهه 30 مذاکراتی با مسکو انجام داد و روابط نزدیک‌تری با اتحاد جماهیر شوروی برقرار کرد.

در حالی که ایالات‌متحده این فعالیت را یک نگرانی جزئی تلقی می‌کرد، در سال 1337 تردیدهای جدیدی در رابطه با ثبات داخلی ایران در پی انقلاب عراق، کودتای قرنی در اردیبهشت و مشکلات مالی فزاینده این طرح پدیدار شد. بر اساس گزارش شورای امنیت ملی در مهر 1336، نارضایتی از رژیم شاه به شدت گسترده شده بود و توانایی پادشاه برای حفظ قدرت بدون «اصلاحات چشمگیر در آینده نزدیک» قابل تصور نبود. این گزارش به مشکل فزاینده «ارتباط بیش از حد» آمریکا با دولت شاه اشاره داشت.

نگرانی از وقوع فاجعه در ایران در مکاتبات دیپلماتیک تکرار می‌شد. جان بولینگ، افسر سیاسی در سفارت در سال 1337، بر این گمان بود که اگر شاه فرصت‌های اقتصادی با استفاده از درآمدهای نفتی را فراهم کند، نارضایتی در ایران قابل جبران خواهد بود. وی معتقد بود که این امر در نهایت منجر به اصلاحات سیاسی می‌شد، اما تنها پس از یک دوره گذار از حکومت استبدادی. به گفته بولینگ، آزادترین انتخابات در تاریخ ایران منجر به ظهور عوام‌فریبانی همچون مصدق و کاشانی شده بود که «توده‌های شهری را تحت کنترل درآوردند». برای آمریکایی‌ها بهتر این بود که ایران را به دستان مستبدی بسپارند که آمادگی پذیرش کمک از آنها را داشت.

در خط مقدم تلاش برای برنامه توسعه اقتصادی، پروژه بنیاد فورد و دانشگاه هاروارد قرار داشتند که برای ایجاد تیمی از اقتصاددانان حرفه‌ای در سازمان برنامه شروع به فعالیت کردند. مدیر این طرح ابوالحسن ابتهاج در شهریور 1333، از بنیاد فورد درخواست کمک کرد. ابتهاج با آگاهی از مقیاس برنامه دوم، به تیمی از اقتصاددانان حرفه‌ای نیاز داشت که بتوانند در برنامه‌ریزی و بودجه کمک کنند. او همچنین معتقد بود که تیمی از اقتصاددانان آموزش‌دیده غربی به ایران کمک خواهند کرد تا از بانک جهانی وام دریافت کند. بنیاد فورد قبلاً در ایران در زمینه‌های عمران روستایی، سلامت و بهداشت فعال بود. نیاز آشکار به اصلاحات اداری، چه در سازمان برنامه و چه در کل حکومت پهلوی، توجه بنیاد را به خود جلب کرد. به گفته مشاور پل پارکر، دولت ایران به «بازسازی دقیق اداری» نیاز داشت که متخصصان فنی را در سلسله‌مراتب بوروکراسی جای دهد.

پس از یک ارزیابی اولیه، کِنِت ایورسون، کارشناس بنیاد فورد به این نتیجه رسید که ایران به اقتصاددانان ایرانی آموزش‌دیده در غرب نیاز دارد که مسئول تهیه یک برنامه توسعه اقتصادی سالم و باعظمت، با توجه به درآمدهای نفتی باشند. نظریه‌پردازان توسعه به این نتیجه رسیده بودند که آموزش، همراه با توسعه شهرنشینی و افزایش رسانه‌های جمعی، برای ساخت جوامع مدرنی که حول طبقه متوسط رو‌به رشد ساخته شده‌اند، حیاتی هستند. رابرت پاکنهام، دانشمند علوم سیاسی، معتقد بود که توسعه اقتصادی می‌تواند به دست نخبگان تحصیل‌کرده که بر رشد اقتصادی پایدار تمرکز دارند، سازماندهی شود. طرح بنیاد مزبور برای توسعه اقتصادی در ایران مشابه تلاش‌هایی بود که یک دهه پیش، در تایوان و کره جنوبی آغاز شده بود، و در اواسط دهه 1960 در اندونزی. ایران جامعه بزرگی از دانشجویان خارج از کشور و سنت طولانی اشرافی و نخبگانی داشت که به دنبال مدارک دانشگاه‌های خارجی بودند. این بنیاد با ادوارد میسون، استاد برجسته اقتصاد توسعه در دانشگاه هاروارد و مشاور آینده دولت کندی مذاکره کرد. بنیاد فورد و دانشگاه هاروارد در جست‌وجوی خود برای تکمیل دفتر جدید اقتصادی ایران، به دنبال کارشناسان ایرانی بودند که در مقاطع تحصیلی بالا در رشته‌های مدیریت و اقتصاد از دانشگاه‌های آمریکا درس خوانده بودند.

میسون موفق شد دکتر خداداد فرمانفرمائیان، از یکی از قدیمی‌ترین خانواده‌های ایران و اقتصاددان با مدرک دکترا از دانشگاه کلرادو را با وعده دستمزد زیاد و ارتقای سریع جذب کند. فرمانفرمائیان یا به قول همکاران آمریکایی «جو» شخصیتی پویا بود که به لطف شجره اشرافی‌اش از نفوذ درون دولت برخوردار بود. کارفرمای این دفتر دکتر غلامرضا مقدم، فارغ‌التحصیل دانشگاه استنفورد بود که هم نظریه اقتصاد کلان می‌دانست و هم کاربرد عملی ایده‌های اقتصادی را. معاون فرمانفرمائیان، حسین مهدوی، اقتصاددان تحصیل‌کرده فرانسه و روشنفکر درجه یک بود. گروه مشاوران هاروارد (HAG) در کنار این دفتر کار می‌کرد، تیمی متشکل از ده‌ها اقتصاددان و مدیران به رهبری کِنِت هانسن از هاروارد که قبل از پیوستن به میسون در صنعت نفت کار می‌کرد.

فرمانفرمائیان از دوران حضورش در دفتر به خوبی یاد می‌کند، اما مطبوعات تهران، اقتصاددانان این دفتر را «جوجه‌های آمریکایی» خطاب می‌کردند، در حالی که در محافل دولتی به آنها برچسب «پسران هاروارد»، «مردان ماساچوست» یا «مافیای فورد» زده می‌شد. بسیاری از سیاستمداران و روشنفکران ایرانی نیز، با هارواردی‌ها مخالف بودند و معتقد بودند که آنان فرهنگ ایرانی را نمی‌شناسند. سیدحسین نصر در کتاب «حکمت و سیاست» می‌گوید: یک روز در حضور شاه صحبتی پیش آمد، من گفتم که این خیلی اسباب تاسف است که این افراد واقعاً فرهنگ ایران را نمی‌شناسند، حتی اگر نیت درست هم دارند، تصمیم‌گیری درست نیست و به طعنه می‌گوید: ماساچوستی‌ها دارند پدر ایران را درمی‌آورند.

دفتر اقتصادی و گروه مشاوران هاروارد، موقعیت خود را مدیون حمایت ابتهاج بودند، اما با سقوط او در سال 1337، فرماندهی بودجه به وزارت دارایی سپرده شد. فرمانفرمائیان در مصاحبه‌ای خاطرنشان می‌سازد: این در حالی بود که این دفتر یک دستگاه اجرایی نبود و تنها وظیفه مشاوره را داشت و موظف بود درخواست وام‌های خارجی را تنظیم کند، طرح‌های پیشنهادی بزرگ را بررسی نماید و برای تهیه پیش‌نویس اقدام کند. برنامه سوم با پایان برنامه دوم در شهریور 1341 آغاز شد.

یک بحران مالی نیاز بود تا اقتصاددانان در سیاست‌گذاری مورد مشاوره قرار گیرند. برای سال‌ها، اقتصاد ایران رونق داشت، اما عدم تعادل تجاری قابل توجهی را که از طریق وام‌های خارجی، درآمدهای نفتی و اعتبارات داخلی تامین می‌شد، ایجاد کرد. ورود سرمایه، از جمله وام‌های بانک جهانی، کمک‌های مالی از سوی دولت ایالات‌متحده و پرداخت‌های کنسرسیوم، به ایران کمک کرد تا این بحران را مدیریت کند. اما در سال 1337 روندها معکوس شدند. ورودی کند شد و هزینه‌ها افزایش یافت، که تا حد زیادی به دلیل تقاضای رو‌ به رشد پرداخت خدمات برای وام‌های بسیار کشور بود. هانسن و فرمانفرمائیان هشدار دادند که اگر کشور کسری بودجه تجاری خود را اصلاح نکند، در خطر تخلیه ذخایر ارزی قرار خواهد گرفت. ایالات‌متحده باید ۴۵۰ میلیون دلار وام جدید برای دستیابی به اهداف بلندپروازانه شاه پرداخت می‌کرد، در غیر این صورت، تورم و مشکلات تراز پرداخت‌ها قابل توجه بود. در سال 1338، فشار دفتر، شاه را متقاعد ساخت که برنامه دوم را از 113 میلیارد ریال به 93 میلیارد ریال کاهش دهد و چندین پروژه پرمخاطب را به برنامه هفت‌ساله بعدی موکول کند.

اما این تصمیمات، بسیار کوچک و بسیار دیرهنگام بود. در بهمن 1338، بانک ملی گزارش داد که ذخایر ارزی تقریباً تمام شده است. کشور با بحران تراز پرداخت‌ها مواجه بود، بحرانی که مقامات دولتی، از جمله شاه، باید با توجه به شیوه هزینه‌ها پیش‌بینی می‌کردند. عملیات طرح باید تعطیل و هزاران ایرانی بیکار می‌شدند. تجارت متوقف می‌شد، تورم شتاب می‌گرفت و اقتصاد ملی متوقف می‌شد. ناکامی شاه در شناسایی خطر فزاینده، نشان‌دهنده ویژگی غیرمنطقی ایرانیان برای نادیده گرفتن واقعیت‌های ناخوشایند بود. آیزنهاور از اینکه کمک‌های اقتصادی و فنی در جهت‌گیری درست مردم ایران حول برنامه‌های مسئولیت مالی شکست خورده‌اند، ناراحت بود: وضعیت ایران نسبتاً ناامیدکننده به نظر می‌رسید. این دفتر کسری ارزی سنگینی در حدود 49 میلیون دلار تا پایان سال 1339 تخمین می‌زد.

شاه سازمان برنامه و اقتصاددانان آن را مسئول رسیدگی به مشکلات اقتصادی کشور کرد. خسرو هدایت، وزیر مشاور، فرمانفرمائیان و مقدم در خرداد 1339 به واشنگتن سفر کردند تا درباره کمک مالی از صندوق بین‌المللی پول مذاکره کنند. اقتصاددانان به جای درخواست وام‌های بیشتر، درخواستی که می‌دانستند رد می‌شود، یک بسته ریاضت اقتصادی پیشنهاد کردند که همراه با اصلاحات در سیستم اداری و مالی ایران، از جمله نظارت بیشتر بر بودجه و بانک مرکزی، برای تنظیم ارز بود. هدایت استدلال می‌کرد که کشور نمی‌تواند به سادگی از تاکتیک مطلوب خود در جهت دادن به درآمدهای نفتی عقب‌نشینی کند. چنین منابعی به صورت زیرزمینی وجود دارند و در حال حاضر تنها به عنوان ذخیره ایران برای بازپرداخت بدهی‌های خود در آینده عمل می‌کنند.

صندوق بین‌المللی پول موافقت کرد که 35 میلیون دلار اعتبارات آماده به کار ارائه کند، در حالی که دولت ایالات‌متحده وام‌هایی را برای پوشش شکاف بودجه برنامه دوم ارائه کرد، مشروط بر اینکه شاه برنامه اقتصاددانان را اجرا کند، بودجه را کاهش دهد و هزینه‌ها را متوقف سازد. با وجود اعتراضات وزرای کابینه، شاه این برنامه را در 24 خرداد تصویب کرد و اولین اعتبارات آن در شهریور تحویل شد. هم بودجه دولت و هم بودجه برنامه به تعادل رسیدند.

اگرچه برنامه دوم نتایج ناامیدکننده‌ای داشت، اما تلاش‌های دفتر اقتصادی به ثمر نشست. ادوارد میسون از دانشگاه هاروارد خاطرنشان کرد که دولت ایران «در حال یادگیری این است که چگونه می‌توان و باید از اقتصاددانان استفاده کرد».