پاسخ را باید فراتر از کمبود منابع مالی یا محدودیتهای زیرساختی جستوجو کرد. مساله اصلی مکُران، پیش از آنکه مساله پروژه باشد، مساله حکمرانی است. توسعه مکُران با فقدان یک نهاد راهبر مواجه است؛ نهادی که بتواند میان بازیگران متعدد، سیاستهای بخشی و بین بخشی، پروژههای پراکنده و اهداف متنوع توسعهای انسجام ایجاد کند. از این منظر، مهمترین نیاز امروز مکُران نه یک پروژه جدید، بلکه ایجاد یک «آژانس راهبر توسعه» است. توسعه سواحل مکُران در حال حاضر توسط مجموعه گستردهای از نهادها و سازمانها دنبال میشود. وزارت راه و شهرسازی، وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان بنادر و دریانوردی، استانداریهای سیستان و بلوچستان و هرمزگان، مناطق آزاد، شرکتهای بزرگ صنعتی و معدنی و نهادهای مختلف ملی و محلی هر یک بخشی از فرآیند توسعه را بر عهده دارند.
این تعدد بازیگران اگرچه نشاندهنده اهمیت منطقه است، اما در عین حال یک چالش ساختاری نیز ایجاد کرده است. هر دستگاه از منظر ماموریتهای سازمانی خود به مکُران نگاه میکند؛ وزارت راه به دنبال توسعه زیرساختهای حملونقل است، وزارت نفت توسعه صنایع انرژی را دنبال میکند، سازمان بنادر بر توسعه بنادر تمرکز دارد و سایر نهادها نیز اهداف بخشی خود را پیگیری میکنند. در نتیجه، آنچه شکل میگیرد مجموعهای از پروژههای ارزشمند اما پراکنده است که لزوما در قالب یک راهبرد توسعه منطقهای منسجم عمل نمیکنند. مکُران امروز بیش از آنکه با کمبود برنامه مواجه باشد، با فقدان «مرکز هماهنگکننده توسعه» روبهرو است. تجربه جهانی نشان میدهد که توسعه مناطق راهبردی صرفا از طریق سرمایهگذاری یا اجرای پروژههای عمرانی محقق نمیشود.
آنچه مناطق موفق را از مناطق ناموفق متمایز میکند، وجود سازوکارهای حکمرانی موثر است. مناطق موفقی مانند شنژن در چین، جبلعلی در امارات، اینچئون در کرهجنوبی یا اسکندریه جدید در مصر، علاوه بر برخورداری از سرمایه و زیرساخت، از نهادهای توسعهگر قدرتمندی بهره بردهاند که مسوولیت هماهنگی و هدایت فرآیند توسعه را بر عهده داشتهاند. در ادبیات توسعه، این نهادها معمولا تحت عنوان Development Agency یا Leading Agency شناخته میشوند؛ سازمانهایی که ماموریت اصلی آنها نه اجرای مستقیم همه پروژهها، بلکه راهبری توسعه، هماهنگسازی بازیگران و ایجاد انسجام در فرآیند تصمیمگیری است. آژانس راهبر توسعه نهادی است که مسوولیت طراحی، هدایت و هماهنگی فرآیند توسعه یک منطقه را بر عهده دارد. این نهاد لزوما جایگزین دستگاههای اجرایی نمیشود، بلکه میان آنها پیوند برقرار میکند.
وظیفه چنین نهادی پاسخ دادن به این پرسش است که آیا مدل حکمرانی دنبال شده میتواند در نهایت به تحقق یک چشمانداز مشترک منجر میشود؟ آیا مجموعه اقدامات دستگاههای مختلف پاسخگوی نیازها و مطابق با الزامات توسعه این منطقه هست؟ بهطور معمول در ادبیات متاخر توسعه، آژانس راهبر معمولا پنج وظیفه کلیدی بر عهده دارد: نخست، تدوین و بهروزرسانی راهبرد توسعه منطقه؛ دوم، ایجاد هماهنگی میان دستگاههای مختلف؛ سوم، جذب و هدایت سرمایهگذاریها در راستای اولویتهای توسعهای؛ چهارم، پایش مستمر عملکرد پروژهها و سنجش میزان تحقق اهداف و در نهایت پنجم، رفع گلوگاههای نهادی و مقرراتی که مانع توسعه میشوند.
به بیان دیگر، این نهاد مسوول توسعه منطقه است، نه صرفا مسوول اجرای یک پروژه یا اداره یک سازمان. حال این سوال مطرح است که چرا مکُران بیش از هر منطقه دیگری به آژانس راهبر نیاز دارد؟ سواحل مکُران یک منطقه عادی نیست. این منطقه همزمان محل تلاقی چند سیاست ملی است؛ توسعه دریامحور، امنیت اقتصادی، ترانزیت بینالمللی، توسعه صنعتی، توسعه مرزی، توسعه شهری و ارتقای رفاه جوامع محلی؛ همین ویژگی موجب میشود که موفقیت یا شکست توسعه مکُران به میزان هماهنگی میان این سیاستها وابسته باشد. برای مثال، توسعه بندر بدون توسعه پسکرانههای صنعتی کارآمد نخواهد بود. توسعه صنایع بدون تامین آب و انرژی پایدار با چالش مواجه میشود.
رشد اقتصادی بدون توسعه مهارتهای انسانی به افزایش نابرابری منجر خواهد شد. توسعه شهرها بدون ایجاد اشتغال پایدار نیز نمیتواند جمعیت را در منطقه نگه دارد. در واقع، توسعه مکُران یک مساله شبکهای است و مسائل شبکهای با مدیریت بخشی قابل حل نیستند. آنچه نیاز است، وجود نهادی است که بتواند این شبکه پیچیده را مدیریت و هدایت کند. این امر مستلزم، گذار از رویکرد «مدیریت پروژه» به رویکرد «حکمرانی توسعه» است. در رویکرد مدیریت پروژه، موفقیت با تعداد پروژههای افتتاحشده، حجم سرمایهگذاری یا میزان اعتبارات جذبشده سنجیده میشود. اما در رویکرد حکمرانی توسعه، پرسش اصلی این است که آیا این پروژهها در کنار یکدیگر به توسعه پایدار منطقه منجر شدهاند یا خیر. ممکن است دهها پروژه مستقل اجرا شوند اما به دلیل نبود هماهنگی، اثر توسعهای آنها بسیار محدود باشد.
در مقابل، مجموعهای از پروژههای هماهنگ و هدفمند میتواند تحولی بنیادین در منطقه ایجاد کند. بنابراین مکُران بیش از هر چیز به نهادی نیاز دارد که مسوول «همافزایی» باشد؛ نهادی که میان زیرساخت، صنعت، سرمایهگذاری، محیط زیست، سرمایه انسانی و توسعه اجتماعی پیوند برقرار کند. اگر ضرورت ایجاد یک آژانس راهبر برای توسعه مکُران پذیرفته شود، پرسش بعدی این است که کدام نهاد میتواند این نقش را بر عهده بگیرد؟ در میان نهادهای موجود، منطقه آزاد چابهار یکی از جدیترین گزینهها محسوب میشود. دلیل این امر آن است که این سازمان اساسا با ماموریت توسعه اقتصادی شکل گرفته و برخلاف بسیاری از دستگاههای بخشی، محدود به یک حوزه تخصصی خاص نیست.
منطقه آزاد چابهار در نقطه کانونی مکُران قرار دارد، تجربه چند دهه فعالیت در منطقه را در اختیار دارد، ارتباط گستردهای با بخش خصوصی برقرار کرده و از انعطاف نهادی بیشتری نسبت به ساختارهای سنتی اداری برخوردار است. البته ایفای نقش آژانس راهبر مستلزم آن است که این سازمان از نقش سنتی «مدیریت منطقه آزاد» فراتر رود و به نهادی برای راهبری توسعه منطقهای تبدیل شود؛ نهادی که ماموریت آن نه صرفا اداره یک محدوده جغرافیایی، بلکه هدایت فرآیند توسعه کل سواحل مکُران باشد. چالش اصلی توسعه سواحل مکُران را نباید در کمبود پروژه، کمبود اسناد برنامهای یا حتی کمبود سرمایهگذاری جستوجو کرد.
مساله بنیادین، فقدان یک سازوکار حکمرانی منسجم و نبود یک آژانس راهبر توسعه است. توسعه مکُران یک پروژه ملی و چند بخشی است که موفقیت آن به هماهنگی میان بازیگران متعدد و ایجاد انسجام در تصمیمگیریها وابسته است. بدون وجود یک نهاد راهبر، خطر پراکندگی منابع، تداخل وظایف و کاهش اثربخشی سرمایهگذاریها افزایش خواهد یافت. از این منظر، ایجاد یک Leading Agency برای توسعه مکُران نه یک انتخاب سازمانی، بلکه یک ضرورت حکمرانی است. تنها در سایه چنین نهادی است که میتوان ظرفیتهای عظیم مکُران را به یک موتور پایدار برای رشد اقتصادی، توسعه منطقهای و تقویت جایگاه ایران در اقتصاد دریامحور منطقه تبدیل کرد. در این میان، منطقه آزاد چابهار به دلیل ویژگیهای نهادی، موقعیت جغرافیایی و ماموریت توسعهای خود، میتواند نقطه آغاز شکلگیری چنین الگویی از حکمرانی توسعه در سواحل مکُران باشد.
* دکترای سیاستگذاری عمومی
